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Interpellation sur l’examen des mesures législatives au sein du Sénat du Canada

Interpellation sur l’examen des mesures législatives au sein du Sénat du Canada

Interpellation sur l’examen des mesures législatives au sein du Sénat du Canada

Vidéo française


L’honorable Percy E. Downe, ayant donné préavis le 26 février 2019 :

Qu’il attirera l’attention du Sénat sur :

a)L’omission regrettable de la part du Sénat, à l’occasion, d’accomplir son important devoir d’examiner soigneusement les mesures législatives. Maintes fois au fil des ans, des membres du gouvernement en place ont exercé d’intenses pressions sur les sénateurs pour qu’ils adoptent des mesures législatives aussi rapidement que possible. Si bien intentionnée que soit la volonté d’accélérer l’adoption de mesures législatives, elle peut avoir des répercussions néfastes à long terme;

b)Le rapport de la semaine dernière du directeur parlementaire du budget, « Différence entre les coûts des trois régimes de prestations pour anciens combattants », qui est venu de nouveau nous rappeler l’adoption rapide en 2005 du projet de loi C-45, le texte édictant la Nouvelle Charte des anciens combattants, qui a succédé à la Loi sur les pensions;

c)Le fait que le projet de loi C-45 a été étudié dans les deux Chambres du Parlement avec une hâte qui ne tenait pas compte de l’impact important de ce texte;

d)Le fait que, après avoir été adopté par la Chambre des communes en deux minutes, si rapidement que la deuxième lecture, l’étude en comité et la troisième lecture ont été réputées avoir eu lieu en l’espace de ces deux minutes, le projet de loi C-45 a été renvoyé ici, où les quatre heures et quelques de délibération à la chambre et en comité ont constitué une étude certes beaucoup plus approfondie qu’à l’autre endroit, sans pour autant représenter la mûre réflexion et l’analyse qui sont de notre devoir;

e)Le fait que le rapport du directeur parlementaire du budget la semaine dernière démontre que la Nouvelle Charte des anciens combattants n’a pas fonctionné comme l’avaient promis ses partisans, et que, les sénateurs ayant omis d’examiner convenablement le projet de loi C-45, les vétérans handicapés et leur famille, en ont payé et continuent d’en payer le prix. Comme l’affirme le directeur parlementaire du budget dans son rapport : « De la perspective des vétérans, il serait plus profitable pour presque tous les clients de recevoir les prestations prévues par la Loi sur les pensions » que la Nouvelle Charte des anciens combattants a remplacée;

f)Le fait que le Sénat était si pressé d’adopter le projet de loi qu’il l’a renvoyé pour une seule réunion au comité qui devait se réunir en premier, non pas celui de la défense ni des anciens combattants, mais le comité des finances nationales. À cette réunion, nous avons été mis en garde, mais nous n’avons pas su écouter l’avertissement de Sean Bruyea, capitaine à la retraite des Forces canadiennes et défenseur de longue date des vétérans, qui a témoigné ainsi : « Nous savons tous que le gouvernement veut paraître honorer les anciens combattants, mais cela ne veut pas forcément dire que sa charte des anciens combattants est exempte d’erreurs. […] Nous croyons que les anciens combattants handicapés et les FC préféreraient que la charte soit bonne, plutôt qu’imparfaite et injuste comme elle l’est maintenant. »;

g)Le fait que c’est toujours le même combat dans cette chambre, car tous les ministres souhaitent faire adopter leur projet de loi dans un délai imminent parfois réel, parfois imaginaire, que ce soient des obligations internationales, des messages publics, le congé estival ou une élection. À ce dernier égard, il convient de se rappeler que la demande d’adopter rapidement le projet de loi C-45 visait à l’empêcher de mourir au Feuilleton avant l’élection de 2006;

h)Les leçons de l’expérience de la Nouvelle Charte des anciens combattants, le fait que l’omission du Sénat de faire son travail a privé des vétérans handicapés et leur famille de millions de dollars. Il s’agissait de membres des Forces canadiennes blessés en servant le Canada;

i)L’occasion que nous avons eu de corriger le projet de loi en 2005, et le fait que nous avons manqué à notre devoir. Les sénateurs doivent réfléchir à leur obligation de porter un second regard objectif sur les mesures législatives, et de les adopter, les modifier ou les rejeter uniquement en fonction de leur bien-fondé;

j)Plutôt que de se lever et de répéter des banalités dans les jours qui précèdent le jour du Souvenir chaque année, tâchons de nous souvenir d’eux par nos actes et non simplement par des paroles creuses.

— Les sénateurs se rappelleront peut-être que mon interpellation vise à ce que le Sénat trouve un équilibre entre le fait de retarder l’adoption de projets de loi et celui de la précipiter. Aujourd’hui, je vais parler de ce qui arrive parfois quand nous n’exerçons pas rigoureusement notre devoir d’examen des mesures législatives.

Honorables sénateurs, à ce stade-ci, même les tout nouveaux sénateurs ont constaté que le gouvernement et ses représentants désirent faire adopter rapidement les projets de loi d’initiative ministérielle, ce qui est compréhensible. Cependant, le Sénat n’en a pas moins le droit — et le devoir — d’examiner ces projets de loi et de vérifier s’ils contiennent des erreurs ou s’ils impliquent des conséquences inattendues.

Au fil des ans, des membres de gouvernements successifs ont exhorté, supplié ou incité les sénateurs à adopter des mesures législatives aussi rapidement que possible. Je le répète, c’est compréhensible. Or, je crois que nous devrions prendre le temps qu’il faut, tant parce qu’il s’agit d’une question de principe que parce qu’on nous a rappelé dernièrement ce qui peut arriver lorsque nous ne le faisons pas. Le récent rapport du directeur parlementaire du budget sur les changements apportés aux prestations d’invalidité des anciens combattants au titre de la Nouvelle Charte des anciens combattants constitue en effet une bonne leçon sur les répercussions négatives à long terme que peut avoir l’adoption rapide d’une mesure législative.

J’ai déjà décrit la façon dont les choses s’étaient passées dans de précédentes allocutions. J’en ferai un bref survol ici. En 2005, ceux qui étaient premier ministre, chef de l’opposition et chef du Nouveau Parti démocratique à l’époque, soit Paul Martin, Stephen Harper et Jack Layton respectivement, se sont rendus aux Pays-Bas pour assister à des cérémonies soulignant le 60e anniversaire de la fin de la Deuxième Guerre mondiale. Pendant le vol de retour au Canada, ils ont décidé de venir en aide aux anciens combattants et à leur famille en adoptant la loi relative à la Nouvelle Charte des anciens combattants le plus rapidement possible.

Sur ce point, ils ont réussi. Entre la première fois où on en a parlé à la Chambre des communes et la sanction royale, il s’est écoulé trois jours. Au total, il y a eu moins de cinq heures de débat à la Chambre des communes, au Sénat et en comité. Sur ces cinq heures, il n’y a eu que deux minutes de débat à la Chambre des communes; le reste s’est fait au Sénat.

Il n’y a pas de doute que les intentions étaient bonnes, mais nous savons tous ce qui est pavé de bonnes intentions. Le Sénat y est lui aussi allé de ses bonnes intentions pour faire adopter cette charte. En gros, le Sénat a manqué à son devoir. Nous n’avons pas étudié la mesure législative minutieusement. Nous n’avons pas corrigé les erreurs qu’elle comportait. Nous nous sommes dépêchés. Parfois, souvent même, c’est justement notre rôle de faire les choses lentement.

Nous ne pouvons pas dire que nous n’avons pas été prévenus. Lors d’une réunion du Comité des finances nationales, où le Sénat a renvoyé le projet de loi parce qu’il était pressé, plutôt qu’au Sous-comité des anciens combattants, Sean Bruyea, un capitaine des Forces armées à la retraite et défenseur de longue date des anciens combattants, a témoigné et a dit :

Nous savons tous que le gouvernement veut paraître honorer les anciens combattants, mais cela ne veut pas forcément dire que sa charte des anciens combattants est exempte d’erreurs. […] Nous croyons que les anciens combattants handicapés et les FC préféreraient que la charte soit bonne, plutôt qu’imparfaite et injuste comme elle l’est maintenant.

Malheureusement, nous n’avons pas suivi son conseil. Selon le récent rapport du directeur parlementaire du budget, cette omission du Sénat a fait perdre aux anciens combattants invalides et à leur famille des millions de dollars en prestations. Ces anciens combattants et leur famille ont souffert et n’ont pas reçu les prestations auxquelles ils avaient droit, et c’est la faute du Sénat.

Plus récemment, nous avons également été poussés à agir plus rapidement que nous l’aurions voulu. À la réunion du 22 novembre 2016 du Comité sénatorial des affaires étrangères, la ministre du Commerce international de l’époque, Mme Freeland, a témoigné en faveur d’une mesure législative habilitante pour l’Accord sur la facilitation des échanges de l’Organisation mondiale du commerce, que le Canada a signé. Comme cela arrive souvent, on voulait adopter la mesure législative à toute vitesse.

La ministre a déclaré qu’elle croyait que le Canada devait le ratifier le plus rapidement possible. Elle a dit au comité que, pour que l’Accord sur la facilitation des échanges entre en vigueur, 110 pays membres de l’OMC devaient le ratifier. À cette date, 96 l’avaient fait. La ministre Freeland a dit :

Il est vraiment important, pour confirmer sa stature comme participant efficace et énergique dans le monde du commerce, que le Canada soit parmi les pays qui, en le ratifiant, permettront l’entrée en vigueur de l’accord.

Il vaudrait la peine de souligner que, à ce moment-là, le projet de loi était à l’étude au Sénat depuis cinq semaines. Il a fallu 27 semaines pour qu’il soit adopté à la Chambre des communes où, soit dit en passant, il a reçu l’appui de tous les principaux partis. C’est donc dire que la participation énergique s’est fait attendre longtemps.

(1700)

À la réunion de ce comité, dont je faisais partie à ce moment-là, je me suis demandé pourquoi il fallait respecter un échéancier aussi serré, puisque j’avais d’autres questions à poser. J’ai posé la question suivante à la ministre :

[S]i le Canada ratifie l’accord après les 110 premiers pays, nous y adhérerons toujours. Je comprends que nous veuillons sauver la face, comme la ministre l’a dit tout à l’heure, mais prévoit-elle que 14 pays ratifieront l’accord au cours de la prochaine semaine?

Elle a répondu : « Absolument. »

Lorsque j’ai exprimé de nouveau un doute, elle a répondu : « Oui. Tout le monde a fait avancer le dossier. »

Autrement dit, le temps pressait et il fallait agir rapidement.

À la lumière du sentiment d’urgence exprimé par la ministre, j’ai décidé de mettre mes préoccupations de côté. Le comité a tenu une autre réunion pour étudier le projet de loi, il a présenté son rapport le jeudi 24 novembre, puis le Sénat a adopté le projet de loi deux séances plus tard, le mercredi 30 novembre. L’étude au Sénat a donc pris six semaines, soit moins du quart de la durée de l’étude à la Chambre des communes.

Quand l’OMC a-t-elle finalement obtenu la ratification par 110 pays? Cela s’est produit le 22 février 2017, soit trois mois après le jour où la ministre s’est dite absolument convaincue que cela ne prendrait qu’une semaine.

Le but de cette anecdote n’est pas de remettre en question le jugement de la ministre ou son pouvoir de prédiction. Elle faisait simplement ce que tous les ministres font, c’est-à-dire tout son possible pour faire adopter son projet de loi. Tous les ministres veulent voir leurs projets de loi adoptés. Ils sont toujours persuadés que leur projet de loi est bon et parfait tel qu’il est et, « de toute façon, nous pourrons régler les problèmes une fois qu’il aura été adopté ».

Si nos nouveaux collègues n’ont pas encore entendu cet argument — au sujet de règlements ou d’autres ajustements souvent promis, mais rarement réalisés —, cela ne saurait tarder, d’autant plus que les élections approchent. En fait, il importe de rappeler qu’il fallait faire adopter la Nouvelle Charte des anciens combattants rapidement pour qu’elle ne meure pas au Feuilleton avant les élections de 2006.

Voici un exemple de la façon dont nous avons accompli notre devoir au début de la présente législature. Ceux d’entre nous qui étaient présents en décembre 2015 se souviendront peut-être du projet de loi C-3, une loi de crédits accordant des montants d’argent au gouvernement. Encore une fois, la Chambre des communes a agi avec une rapidité impressionnante: première lecture, deuxième lecture, étude en comité plénier et troisième lecture — tout cela en 17 minutes. Bien sûr, une telle rapidité est possible lorsqu’on ne lit pas le contenu du projet de loi.

Ce n’est qu’une fois le projet de loi C-3 présenté au Sénat qu’on a remarqué — grâce au sénateur Day, d’ailleurs — que le projet de loi n’était pas entier. Une des annexes dont il était question dans le projet de loi était manquante. Invoquant une « erreur administrative », la Chambre des communes nous a fait parvenir une version corrigée le lendemain. Inutile de vous dire que personne à l’autre endroit n’a mentionné que c’était le Sénat qui avait repéré et fait corriger l’erreur.

Chers collègues, il n’y a rien dans la Constitution qui stipule que le Sénat doit adopter les projets de loi du gouvernement ou les projets de loi d’initiative parlementaire le plus rapidement possible. Même si ceux qui proposent un projet de loi peuvent croire qu’il est excellent, il demeure nécessaire d’en faire l’examen. S’il y a quelque chose qu’il faut retenir de la Nouvelle Charte des anciens combattants, c’est que la rapidité n’est pas un gage de perfection et que la hâte, même si elle est exercée de bonne foi, en est l’ennemie.

Présentement, le Sénat consacre beaucoup de temps à débattre de ses procédures internes et de la structure de ses travaux. À mon avis, il serait préférable d’aller voir certaines mesures prises à l’étranger en matière d’ouverture, de transparence et d’amélioration des processus d’examen des projets de loi présentés dans les divers Parlements. Plutôt que de discuter en long et en large des frustrations personnelles des 105 sénateurs, nous devrions consacrer temps et énergie à l’amélioration des projets de loi pour les Canadiens et à l’examen des lois déjà adoptées.

Par exemple, une importante mesure favorisant un gouvernement plus ouvert consiste à choisir des projets de loi déjà adoptés par le Parlement pour en faire un examen après cinq ans et à tenir des audiences de comité afin de déterminer si ces mesures législatives ont permis d’atteindre les objectifs énoncés par le gouvernement lorsqu’il les a présentées. Le Sénat pourrait recommander d’autres améliorations à apporter aux lois en question grâce à ce processus.

À l’heure actuelle, bien peu de projets de loi comprennent une disposition prévoyant automatiquement un examen après cinq ans. D’autres, — et encore là, ils sont peu nombreux — incluent une disposition de caducité en vertu de laquelle, si le projet de loi est adopté, le gouvernement est tenu de le mettre œuvre à l’intérieur d’un délai donné, sans quoi il devra le présenter de nouveau.

Comme je l’ai dit, ces deux genres de disposition sont l’exception plutôt que la règle.

En plus d’étudier attentivement les projets de loi dont il est saisi, le Sénat pourrait, en retenant ces suggestions, assumer un rôle plus actif dans l’examen de l’incidence des projets de loi déjà adoptés.

En terminant, honorables sénateurs, nous aurions intérêt à nous rappeler, une fois de plus, les paroles de sir John A. Macdonald :

Où serait l’utilité de la Chambre haute, si elle ne devait pas exercer, en temps opportun, son droit d’amender ou modifier la législation de la chambre d’assemblée? Il ne faut pas que ce soit un simple bureau d’enregistrement des décrets de la Chambre basse […].

Si nous ne faisons qu’approuver, alors notre approbation n’a aucune valeur. Rappelons-nous cela pour la suite des choses. Merci, chers collègues.

L’honorable Yuen Pau Woo : Je vous remercie, sénateur Downe, de nous rappeler qu’il faut prendre le temps d’examiner les projets de loi, un rappel qui arrive à point nommé.

Pourriez-vous nous parler des lacunes que vous avez constatées dans l’Accord sur la facilitation des échanges à la suite de son adoption au Sénat, lacunes qui vous amènent à remettre en question la vitesse à laquelle le Sénat traite parfois les projets de loi?

Son Honneur le Président : Sénateur Downe, il ne vous reste peut-être pas assez de temps pour répondre.

Le sénateur Downe : Je serai très bref.

J’avais des préoccupations avant que nous adoptions cet accord. J’avais beaucoup de questions, notamment de la part de gens de l’extérieur du Sénat qui tenaient à ce que j’insiste avec une certaine vigueur pour obtenir des réponses, mais je n’ai malheureusement pas pu le faire parce qu’il fallait traiter ce dossier à toute vitesse.

Pour ce qui est du suivi, il soulève une question importante à propos de l’examen quinquennal que j’ai mentionné. À titre d’exemple, nous avons adopté l’AECG, l’accord commercial entre le Canada et l’Europe. Des représentants de différentes industries m’ont dit que l’Europe semble instaurer des quotas non officiels qui ont pour effet de ramener les exportations à un niveau inférieur à celui que nous espérions. Un ambassadeur européen m’a même dit récemment : « Que fait le Canada? Pourquoi sommes-nous à 85 et 95 p. 100 dans certains secteurs alors que le Canada est à 5 et 7 p. 100? » C’est le genre d’élément que nous pourrions examiner si nous faisions un examen quinquennal. J’ai soumis récemment une question à la Bibliothèque du Parlement à ce sujet.

Si j’avais plus de temps, je pourrais élaborer davantage.

La sénatrice Omidvar : Je vous remercie de vos observations, sénateur. Vous avez parlé des effets indésirables qui surviennent lorsqu’on précipite les choses. Je me demande ce que vous pensez du cas contraire de la précipitation, c’est-à-dire les retards. Il y a aussi des répercussions lorsque nous retardons l’adoption de projets de loi, lorsque nous prenons beaucoup de temps pour délibérer, discuter et remettre les choses à plus tard, sans jamais prendre de décision.

Aujourd’hui, nous avons reçu un message plutôt inhabituel de la part de la Chambre des communes : les députés demandent à l’unanimité que le Sénat adopte à la première occasion deux projets de loi. J’aimerais connaître votre avis sur les dangers associés aux retards indus, comme à la précipitation injustifiée.

Son Honneur le Président : Sénateur Downe, avant que vous ne commenciez à répondre à la question, je vous informe que votre temps de parole est écoulé. Demandez-vous cinq minutes de plus?

Le sénateur Downe : Bien sûr.

Son Honneur le Président : Le consentement est-il accordé, honorables sénateurs?

Des voix : D’accord.

Le sénateur Downe : Le match de hockey ne commence que dans quelques heures. Nous avons donc amplement le temps.

Madame la sénatrice, au début de mes observations, j’ai parlé de l’équilibre entre la précipitation et le retard. Mon discours d’aujourd’hui portait sur la précipitation. Ne manquez pas le chapitre 2 qui est à venir.