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L’étude sur les questions relatives à l’Examen de la politique de défense entrepris par le gouvernement

L’étude sur les questions relatives à l’Examen de la politique de défense entrepris par le gouvernement

L’étude sur les questions relatives à l’Examen de la politique de défense entrepris par le gouvernement

L’étude sur les questions relatives à l’Examen de la politique de défense entrepris par le gouvernement


Publié le 15 juin 2017
Hansard et déclarations par l’hon. Art Eggleton

L’honorable Art Eggleton :

Honorables sénateurs, je prends la parole au sujet du dixième rapport du Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense. Je tiens d’abord à féliciter le comité de son travail. Il a mené une étude exhaustive et nous a présenté diverses recommandations à prendre en considération.

J’appuie la majorité des 16 recommandations que le gouvernement devra examiner dans ce rapport, intitulé Sous-financement des Forces armées canadiennes : passons de la parole aux actes ou, du moins, je ne m’y oppose pas.

Je souscris particulièrement à la première recommandation :

Que le gouvernement du Canada investisse les sommes requises dans la défense pour s’assurer que les Forces armées canadiennes reçoivent tous les outils et toute la formation nécessaires pour répondre efficacement aux priorités clés du Canada en matière de défense : la protection de la souveraineté canadienne, y compris dans l’Arctique, la défense de l’Amérique du Nord sous l’égide du NORAD, ainsi que la contribution pleine et entière à l’OTAN, aux Nations Unies et à d’autres opérations.

J’appuie sans réserve cette recommandation.

Par contre, je n’appuie pas la deuxième recommandation, qui se lit comme suit :

Que le gouvernement présente un plan budgétaire au Parlement dans les 180 jours en vue de porter les dépenses en défense à 1,5 p. 100 du PIB d’ici 2023, et à 2 p. 100 du PIB d’ici 2028.

Pendant les cinq années où j’étais ministre de la Défense nationale dans le Cabinet Chrétien, je n’ai jamais considéré que 2 p. 100 du PIB constituait une bonne mesure des capacités et des contributions requises pour atteindre des objectifs comme ceux énoncés dans la première recommandation du rapport. Pourquoi ne pas mesurer les dépenses par habitant, par exemple, ce qui place le Canada au neuvième rang parmi les 28 États membres, ou encore le pourcentage des dépenses du gouvernement fédéral, ce qui place alors le Canada au 6e rang? Dans les deux scénarios, le Canada surpasserait la moyenne de l’OTAN, en excluant les États-Unis, qui, avouons-le, sont vraiment à part et dont les dépenses en matière de défense représentent plus du double des dépenses combinées de tous les autres pays de l’OTAN à cet égard.

En ce qui concerne le ratio de 2 p. 100, nous avons déjà remonté dans le classement en raison du rajustement du calcul des dépenses en défense annoncé par le gouvernement la semaine dernière. Les dépenses du Canada en matière de défense atteignent maintenant 1,19 p. 100 du PIB pour 2016-2017. Ce nouveau ratio nous fait passer du 23e au 16e rang selon les données du plus récent rapport du secrétaire général de l’OTAN, sans que nous ayons dépensé un seul sou.

Honorables sénateurs, permettez-moi de replacer les choses dans leur contexte en citant un passage d’un rapport intitulé NATO Defence Spending : the Irrationality of 2 %. Ce document a été rédigé par Simon Lunn, qui a occupé le poste de secrétaire général de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN de 1997 à 2007, ainsi que par Nicholas Williams, un membre de longue date du personnel international de l’OTAN qui a récemment occupé le poste de chef des opérations pour l’Afghanistan et l’Irak. Ces auteurs écrivent ce qui suit :

Ces 2 p. 100 ne tiennent aucunement compte des aléas économiques. Ils sont vulnérables aux situations changeantes et aux pressions intérieures, à la fois sur le plan des besoins en matière de sécurité et de la base économique. Ils encouragent la comptabilité créative pour satisfaire les cibles. De plus, ils n’offrent aucune orientation quant aux capacités requises pour contrer les menaces et les difficultés auxquelles l’OTAN doit faire face.

Honorables sénateurs, 2 p. 100 du PIB, c’est une mesure des intrants. Ne devrions-nous pas mesurer les résultats? La mesure importante devrait être fondée sur nos capacités et nos contributions, comme le laissent entendre MM. Lunn et Williams dans leur rapport.

Cela dit, les capacités des effectifs des Forces armées canadiennes comptent parmi les meilleures au monde. Comme on l’a mentionné lorsque les résultats de l’examen de la politique de défense ont été présentés la semaine dernière, les militaires sont notre plus grand atout. Ils sont motivés, hautement compétents et dévoués envers les Forces canadiennes et leur rôle au sein de celles-ci. Nos alliés partout dans le monde le reconnaissent. Pensons à ce qu’a dit récemment le secrétaire général de la défense des États-Unis, James Mattis. La distinction avec laquelle les militaires canadiens servent en Afghanistan l’a amené à dire qu’il avait embrassé chacun d’eux à sa sortie de l’avion.

Bien que nous sachions que nos militaires serviront avec la plus haute compétence qui soit, il incombe au gouvernement de leur fournir le bon matériel pour accomplir le travail.

Au sommet de l’OTAN tenu en 2014 au pays de Galles, les membres ont convenu qu’ils devraient s’employer à consacrer au moins 20 p. 100 de leur budget de défense à l’acquisition de nouveau matériel.

Dans le plus récent rapport de l’OTAN, le Canada s’est classé au 11e rang à ce chapitre, à 18 p. 100. Dans l’examen de la politique de défense, intitulé Protection, Sécurité, Engagement, qui a été publié la semaine dernière, le gouvernement s’est engagé à faire passer la proportion du budget de la défense consacrée à l’acquisition d’équipement à 19 p. 100 d’ici l’année prochaine, à 22 p. 100 d’ici 2021 et à 32 p. 100 d’ici 2024-2025. Cet engagement reflète un investissement réel dans les Forces armées canadiennes, qui n’est pas lié au PIB, mais se traduit par des dépenses militaires réelles.

Honorables sénateurs, je me rappelle que, à l’époque où j’étais ministre de la Défense, nous venions de commander approximativement 200 véhicules de patrouille blindés Coyote, qui étaient considérés à l’époque comme des véhicules de reconnaissance à la fine pointe de la technologie. Nous avions déployé certains d’entre eux dans les Balkans, dans le cadre de notre mission de soutien de la paix là-bas. À l’époque, le lieutenant-général William Leach, chef d’état-major de l’Armée de terre, a affirmé que les Coyote avaient démontré leur valeur et que nos alliés voulaient nous retenir sur les lieux afin de pouvoir continuer à profiter de leurs capacités, qui s’harmonisaient bien avec les leurs.

Cela m’amène à la question de l’interopérabilité. Ce sont des investissements comme ceux-ci qui nous permettent de collaborer avec nos alliés et de contribuer grandement aux missions multilatérales. Cette interopérabilité renforce encore plus nos capacités. Nous n’avons pas besoin de tout l’équipement dans le monde puisque nous travaillons avec nos alliés. Ce qui compte, c’est de maintenir notre interopérabilité avec eux.

Le Canada n’est pas un traînard en matière d’exercices militaires conjoints. La capacité des Forces armées canadiennes de collaborer avec ses alliés est pratiquement sans égale.

Par exemple, depuis 2014, le Canada a envoyé de l’équipement en Europe de l’Est et déployé des soldats là-bas pour qu’ils s’entraînent avec nos alliés de l’OTAN dans la région. Cette interopérabilité se reflète aussi dans notre mission en Lettonie pour l’OTAN, ce qui m’amène à mon deuxième point : nos contributions.

Le Canada a été chargé de mener l’un des quatre groupes destinés à contrer les visées belliqueuses de la Russie dans la région, le groupement tactique de la présence avancée renforcée de l’OTAN en Lettonie. Au total, 450 militaires canadiens seront postés là-bas et dirigeront les troupes de plusieurs autres pays.

Cette mission fait partie des très nombreux efforts que déploie le Canada pour maintenir le pays et aider ses alliés à résoudre les conflits qui font rage un peu partout sur la planète. La mission en Afghanistan est probablement l’exemple qui nous vient le premier à l’esprit. Plus importante mission de l’histoire de l’OTAN, c’était la première et la seule fois que l’article 5 a été invoqué. Je souligne d’ailleurs que c’est à la demande de nos alliés, les États-Unis d’Amérique, qu’il l’a été, après les attentats de 2001.

Lorsque le Canada a mis fin à sa mission en Afghanistan, en 2014, il y avait envoyé plus de 40 000 hommes et femmes, dont 158 y ont laissé leur vie. Pendant cinq de ces années, les Forces canadiennes étaient surtout présentes dans la région de Kandahar, qui était considérée comme l’une des plus dangereuses du pays.

Avant l’Afghanistan, au début des années 1990, les Forces canadiennes ont envoyé un important contingent de soldats dans les Balkans pour participer à la Force de mise en œuvre et à la Force de stabilisation en Bosnie-Herzégovine, sous le commandement de l’OTAN. Pour tout dire, les Forces canadiennes étaient sur place avant le déploiement de la mission de l’OTAN, puisqu’elles ont aussi participé à la Force de protection de l’ONU de 1992 à 1995. Notre contribution à ce conflit — qui, toutes proportions gardées, dépassait largement notre taille — a prouvé à tous que nous étions prêts à employer tous les moyens à notre disposition pour nous acquitter de notre responsabilité et protéger les personnes innocentes qui vivent dans les régions où sévissent un conflit.

C’est à l’aune de ces contributions aux grands conflits de notre époque — et à bien d’autres choses encore — que nous devrions déterminer si nos dépenses militaires sont adéquates, et non au moyen d’un indicateur financier aussi fallacieux que la proportion du PIB.

Le produit intérieur brut, honorables sénateurs, peut augmenter ou diminuer et il peut demeurer stable. Si le Canada connaît une croissance économique vigoureuse pendant la prochaine décennie, il en coûtera toujours plus cher pour respecter cette cible, puisque le PIB augmentera lui aussi. Si, au contraire, nous avons le malheur de tomber en récession, alors nous pourrons dire au monde que nous consacrons un pourcentage supérieur de notre PIB aux dépenses militaires sans qu’il nous en coûte un sou de plus. En quoi cela devrait-il être révélateur de nos capacités militaires et de notre contribution à l’ordre mondial?

Selon le tableau à la page 20 du rapport du comité, les dépenses militaires du Canada étaient d’environ 1,65 milliard de dollars en 1960, ce qui équivalait à 4,2 p. 100 du PIB. Si l’on tient compte de l’inflation, cette somme de 1,65 milliard de dollars équivaut à 13,89 milliards aujourd’hui. Or, les dépenses de 2016-2017 étaient encore plus élevées que cela; elles ont atteint 18,64 milliards de dollars. Toutefois, en pourcentage du PIB, les dépenses sont passées de 4,2 p. 100 à environ 1 p. 100. Autrement dit, nous dépensons davantage aujourd’hui, en dollars constants, que ce n’était le cas à l’époque où nous atteignions ou dépassions l’objectif de 2 p. 100, mais l’économie canadienne a connu une croissance beaucoup plus rapide que celle des dépenses militaires, au cours de la même période.

Pour que le Canada atteigne l’objectif de 2 p. 100 du PIB, il faudrait que ses dépenses militaires soient plus que deux fois supérieures à celles d’aujourd’hui. Il faudrait alors augmenter substantiellement le fardeau fiscal ou réduire considérablement les sommes consacrées aux autres programmes et services gouvernementaux, y compris le financement des mesures d’aide sociale. Honorables sénateurs, je suis d’avis que ce ne serait ni réaliste ni acceptable.

Les gouvernements du Canada, qu’ils aient été libéraux ou conservateurs, n’ont généralement pas retenu la proposition d’atteindre 2 p. 100 du PIB. Ce n’est même pas une exigence de l’OTAN de toute façon. En fait, dans la déclaration signée par tous les membres à l’occasion du sommet de l’OTAN en 2014, l’objectif de 2 p. 100 n’est jamais qualifié d’obligatoire. On dit plutôt que les pays doivent envisager de l’atteindre.

Au cours de ce sommet, un haut placé du gouvernement du Canada a dit ceci, et c’était le Parti conservateur qui était au pouvoir à l’époque, soit dit en passant :

Nous sommes prêts à envisager une augmentation des dépenses militaire lorsque c’est justifiable pour répondre à des besoins particuliers. Mais l’idée de fixer un objectif n’a aucun sens.

À propos de l’objectif de 2 p. 100, un porte-parole du premier ministre Harper a dit ceci :

[…] c’est un objectif ambitieux qui sera présenté comme tel dans la déclaration à l’issue du sommet.

Plus récemment, David Perry, un analyste de défense de l’Institut canadien des affaires mondiales, a dit reconnaître la valeur de l’argument du gouvernement selon lequel les dépenses ne constituent pas à elles seules une bonne mesure de la contribution d’un pays à l’OTAN.

J’appuie toutes les contributions que nous avons apportées.

Prenons par exemple la Grèce, un pays merveilleux avec un peuple extraordinaire, mais aux prises avec des problèmes économiques majeurs. Pourtant, la Grèce fait partie des cinq pays de l’OTAN — qui compte 28 États membres — à respecter la cible de 2 p. 100. En fait, les dépenses de la Grèce en matière de défense représentent 2,36 p. 100 de son PIB. Je peux affirmer cependant que cela s’explique davantage par l’économie stagnante de la Grèce que par ses capacités militaires. L’économie grecque correspond à un huitième de l’économie canadienne.

Un autre problème avec la cible de 2 p. 100 est lié à ce qui est compris dans le calcul de celle-ci. La France, par exemple, inclut les pensions des militaires, qui représentent 24 p. 100 de son allocation. Par le passé, le Canada n’a pas pris en compte certaines dépenses incluses parmi celles rapportées par les alliés de l’OTAN.

À une récente réunion du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes, M. Christopher Sands, de l’Université Johns Hopkins, a abordé le sujet de la cible de 2 p. 100. Je le cite :

Nos alliés européens ont tendance à inclure toutes sortes de choses pour arriver à obtenir des chiffres se rapprochant du 2 p. 100 — par exemple les prestations aux anciens combattants ou les contributions à la diplomatie…

Le problème, c’est que le Canada est trop honnête!

Honorables sénateurs, nous devrions au moins comparer des pommes avec des pommes, et non avec des oranges. Pour faire de telles comparaisons, l’OTAN doit faire en sorte que tous les pays fassent rapport sur le même ensemble de dépenses avant de publier les données.

Dans sa politique de défense, publiée la semaine dernière, le gouvernement a adopté une formule plus conforme à celle d’autres membres de l’OTAN en tenant compte des dépenses habituellement prises en compte par nos alliés, y compris les pensions militaires. Ainsi, le pourcentage du PIB indiqué pour 2016-2017 a augmenté, passant de 0,9 à 1,19 p. 100, sans que l’on dépense un dollar de plus. C’est encore inférieur au seuil de 2 p. 100, mais cela nous a fait passer instantanément du 23e rang au 16e rang parmi les pays de l’OTAN.

Nos capacités militaires ont-elles changé avec ce nouveau calcul? Notre contribution à l’OTAN a-t-elle augmenté soudainement? Bien sûr que non. C’est pourquoi le seuil de référence de 2 p. 100 est inadéquat, et il demeurera irréaliste s’il nous oblige à doubler nos dépenses en matière de défense.

Il est encore plus important de savoir ce que nous obtenons pour notre argent. Nos capacités et nos contributions sont parmi les meilleures, comme nous l’avons montré à plusieurs reprises, notamment grâce aux soldats motivés, hautement qualifiés et très dévoués qui servent dans les Forces armées canadiennes. Il est vrai que nous pourrions et devrions dépenser davantage pour atteindre les objectifs de la recommandation no 1, mais pas à hauteur de 2 p. 100 du PIB, comme le suggère la recommandation no 2. Il est temps de mesurer les extrants et les résultats, plutôt que de calculer un pourcentage.

Son Honneur la Présidente intérimaire : Sénateur Eggleton, votre temps de parole est écoulé.

Le sénateur Eggleton : Pourrais-je avoir une minute de plus pour lire l’amendement que je propose?

Son Honneur la Présidente intérimaire : Les honorables sénateurs sont-ils d’accord?

Des voix : D’accord.

Motion d’amendement

L’honorable Art Eggleton : Par conséquent, honorables sénateurs, je propose :

Que le dixième rapport du Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense ne soit pas maintenant adopté, mais qu’il soit modifié par suppression de la deuxième recommandation.