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Projet de loi no 1 d’exécution du budget de 2017—Deuxième lecture

Projet de loi no 1 d’exécution du budget de 2017—Deuxième lecture

Projet de loi no 1 d’exécution du budget de 2017—Deuxième lecture

Projet de loi no 1 d’exécution du budget de 2017—Deuxième lecture


Publié le 14 juin 2017
Hansard et déclarations par l’hon. Joseph Day

L’honorable Joseph A. Day (leader des libéraux au Sénat) :

Honorables collègues, je souhaite participer au débat à l’étape de la deuxième lecture du projet de loi C-44. Tout d’abord, je tiens à féliciter mon collègue, l’intervenant précédent, le sénateur Marwah, de son excellent discours sur un aspect particulier du projet de loi. Je me joins aussi au sénateur Smith pour féliciter le sénateur Mockler, nouveau président du Comité des finances, et les autres membres de ce comité de l’excellent travail qu’ils ont réalisé à l’égard du projet de loi à l’étude aujourd’hui et du travail qu’ils effectueront en examinant d’autres mesures législatives en matière de finances au cours de cette période de travail particulière au Sénat.

Enfin, en guise d’observations préliminaires, j’aimerais remercier le parrain du projet de loi, le sénateur Woo. Je l’ai observé à l’œuvre pendant l’étude préalable et je l’ai vu apprendre les rudiments de l’art de parrainer un projet de loi.

Sénateur Woo, vous avez choisi un projet de loi qui constitue une tâche monumentale, mais je vous félicite de votre travail et vous remercie du travail que vous réaliserez pour nous aider à nous acquitter des grandes responsabilités qui font notre réputation au Sénat.

Honorables sénateurs, nous sommes saisis du projet de loi C-44, en l’occurrence la Loi no 1 d’exécution du budget de 2017. Comme je l’ai signalé dans mes interventions antérieures, il s’agit d’une énorme mesure législative. À lui seul le titre, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé le 22 mars 2017 et mettant en œuvre d’autres mesures, indique le fait que le gouvernement reconnaît avoir inclus dans ce projet de loi des mesures qui ne concernent pas l’exécution de certaines dispositions du budget. Il faut également préciser que le Sénat ne vote pas sur le budget. Il vote plutôt sur la mise en œuvre de certaines parties du budget et sur d’autres mesures qui, chaque année, figurent généralement dans deux projets de loi distincts d’exécution du budget.

Ce projet de loi est le premier de ceux-ci, et nous en avons fait une étude préalable à laquelle cinq comités ont participé. Je vous invite à prendre connaissance du rapport de chacun de ces comités. Il s’agit d’un nouveau processus qui est utilisé depuis 5, 6 ou 10 ans et qui permet de diviser le projet de loi, une fois qu’il est renvoyé au Sénat, pour en faire une étude préalable.

À mon avis, les études préalables vont généralement totalement à l’encontre du rôle de Chambre de second examen objectif que doit jouer le Sénat. Qui plus est, les gouvernements recourent trop souvent aux études préalables pour justifier le fait qu’ils demandent au Sénat d’effecteur en toute hâte l’examen d’une mesure législative qui lui est renvoyée alors qu’il s’agit d’une tâche essentielle. Quoi qu’il en soit, le projet de loi nous a été renvoyé et nous pouvons profiter de l’excellent travail effectué par cinq comités différents. Le Comité des finances est maintenant prêt à se pencher sur les mesures financières prévues dans le projet de loi et à considérer le projet de loi dans son ensemble sous l’angle du Sénat et du rôle de celui-ci. Cependant, nous devons éviter qu’une étude préalable ne nous amène à jouer plus ou moins le même rôle que la Chambre des communes. Je me suis toujours employé à éviter ce genre de situation. Nous examinons actuellement le projet de loi lui-même. La situation est légèrement différente.

Dans le cas des projets de loi d’exécution du budget, je suis plus disposé à être d’accord pour avoir des études préalables en vue de permettre aux honorables sénateurs de bien comprendre le sujet plutôt complexe, comme l’a souligné hier la sénatrice Lankin dans le cadre du débat. Je suis d’accord avec elle : nous sommes saisis de cette mesure seulement depuis hier, mais l’étude préalable que nous avons réalisée nous donne l’impression d’avoir une connaissance du projet de loi et une aisance que nous n’aurions pas autrement.

Le 8 mai, soit quand j’ai pris la parole au sujet de l’étude préalable, j’ai également dit que j’étais déçu que le gouvernement ait, de toute évidence, renoncé à sa promesse électorale de mettre fin à la pratique des projets de loi omnibus. Cette mesure législative contient quatre projets de loi distincts qui auraient facilement pu être présentés séparément pour peu qu’on leur ait donné un titre; ils en font néanmoins partie.

Chers collègues, il ne fait aucun doute qu’un projet de loi de 300 pages que nous devons étudier d’un seul coup est un projet de loi omnibus, et ce projet de loi omnibus qui concerne les finances a de lourdes conséquences. Les projets de loi omnibus ne sont généralement pas contestables s’ils portent sur un seul sujet, mais vous verrez, en regardant les divers éléments, que le sujet varie considérablement.

L’analogie à laquelle j’ai pensé pendant que je lisais le projet de loi est que le projet de loi C-44 est comme une poupée ukrainienne. Vous ouvrez la première poupée, et il y en a une autre à l’intérieur. Vous ouvrez la deuxième poupée, et il y a une autre à l’intérieur et ainsi de suite, comme si vous enleviez des pelures d’oignon. Cependant, même si cela peut être amusant dans le cas d’une poupée, ce n’est certainement pas la manière de présenter une mesure législative pour qu’on puisse l’étudier adéquatement.

Je tiens à citer ce que le leader du gouvernement au Sénat a dit récemment, même si le contexte était différent. En réponse à une question du sénateur Maltais, qui demandait comment se déroulaient les négociations sur le bois d’œuvre, le leader du gouvernement a dit au Sénat qu’il est « plus important d’en arriver à un bon accord qu’à un accord rapide ». Il a prononcé ces paroles le 6 juin. Il s’agit de sages paroles qui s’appliquent tout aussi bien à la façon dont nous devrions aborder cette mesure législative. Nous devrions nous assurer d’en arriver à un bon accord, et pas seulement à un accord rapide.

Parlons d’abord des éléments positifs. Mes collègues se souviendront que d’autres sénateurs et moi avions soulevé des préoccupations à propos de quelques dispositions du projet de loi C-44 concernant le directeur parlementaire du budget. Je suis heureux de constater que le gouvernement semble avoir répondu à ces préoccupations. C’est là l’un des résultats positifs de l’étude préalable, même si le Sénat a dû s’écarter de son rôle traditionnel.

Toutefois, ce sont les seuls amendements qui ont été apportés au projet de loi par l’autre endroit. Honorables collègues, je crains que le projet de loi C-44 ne comporte encore de nombreuses lacunes, dont certaines ne semblent même pas avoir été mentionnées par l’autre Chambre.

On le comprend facilement, étant donné la longueur et, surtout, la portée du projet de loi. La section 18 de la partie 4, qui édicte la nouvelle Loi sur la Banque de l’infrastructure du Canada, suscite beaucoup de préoccupations. Vous avez entendu de nombreuses observations à ce sujet.

Le sénateur Pratte a d’ailleurs présenté un préavis de motion, lequel est inscrit au Feuilleton, tendant à scinder le projet de loi C-44 pour que cette initiative fasse l’objet d’une étude en bonne et due forme. Les sénateurs Tkachuk et Massicotte ont eux aussi fait part de leurs réserves par rapport au projet de Banque de l’infrastructure.

Je n’ai pas l’intention de m’attarder sur la section 18 du projet de loi durant le temps de parole qui m’est imparti, si ce n’est pour dire que, dans son rapport d’étude préalable de cette section, le Comité des banques et du commerce soulève de sérieux problèmes qu’il faut étudier. J’oserais même dire que la section 18 suscite plus de questions exigeant un examen sérieux que toutes les autres sections du projet de loi.

Le Comité des banques s’est aussi interrogé par rapport à une autre nouvelle loi qu’édicterait le projet de loi omnibus, c’est-à-dire la Loi sur Investir au Canada. Certaines dispositions de cette loi m’étonnent et m’inquiètent, car j’estime qu’elles causeront éventuellement des problèmes. C’est ce que nous cherchons à déceler durant l’examen d’un projet de loi : les conséquences inattendues et les problèmes futurs possibles.

Mon intervention à l’étape de la deuxième lecture portera sur trois éléments du projet de loi. Nous en sommes à l’étape de la deuxième lecture, celle de l’approbation en principe. Quels sont les principes du projet de loi? Je vais aborder trois sujets qui n’ont pas reçu l’attention qu’ils devraient avant l’étape de l’étude en comité. J’espère que le Comité des finances nationales se penchera sur ces aspects au cours de son étude.

Honorables sénateurs, il ressort de ces divers aspects une tendance pour le moins inquiétante. Je parle de la tendance de la part du gouvernement à se soustraire de façon discrète — voire sournoise — à la surveillance parlementaire, et il le fait de différentes façons dans ce projet de loi. C’est sur cet aspect que portera le reste de mon intervention, car je crois que nous devons veiller en tout temps à protéger le rôle du Sénat et des parlementaires. Si les parlementaires à l’autre endroit ne sont pas prêts à le faire, alors nous avons le devoir de porter ces questions à leur attention.

Le premier exemple se trouve à la partie 3 du projet de loi. Je parle de la proposition d’une nouvelle taxe d’accise sur la bière, le vin et les spiritueux. Le projet de loi C-44 propose de hausser de 2 p. 100 les taux de droit d’accise sur ces produits. Même si cette hausse ne fait pas l’affaire de l’industrie et d’autres intervenants, ce n’est pas ce qui les contrarie le plus, et ce n’est pas non plus l’aspect le plus grave de cette proposition.

Le véritable problème, honorables collègues, c’est le fait d’avoir inclus discrètement dans le projet de loi ce qu’on appelle une disposition d’indexation. Aux termes de cette disposition, les taux de droit d’accise augmenteront automatiquement chaque année — j’ai bien dit chaque année — en fonction de l’indice des prix à la consommation, à partir du 1er avril 2018, donc le jour du poisson d’avril. Le jour est bien choisi, car, si nous adoptons cette disposition, nous mordrons à l’hameçon, puisque nous renoncerons alors à nos obligations parlementaires fondamentales, notamment à notre devoir d’évaluer et d’étudier les taxes avant qu’on les impose. Selon la nouvelle disposition d’indexation, le gouvernement au pouvoir n’aurait plus à justifier chaque nouvelle hausse de taxe devant le Parlement. Les taxes augmenteraient automatiquement chaque année.

Lorsque le comité a demandé aux fonctionnaires de justifier la nouvelle disposition d’indexation, on lui a répondu par écrit que les taux de droit d’accise sur l’alcool n’avaient pas été ajustés depuis des décennies et que leur efficacité s’était amenuisée au fil du temps.

Je suppose que l’« efficacité » des taxes est fonction des recettes qu’elles rapportent. Ce sont les fonctionnaires qui ont parlé d’efficacité, pas moi.

Chers collègues, je peux comprendre qu’un gouvernement invoque une telle raison pour proposer dans une loi budgétaire l’augmentation du taux de droit d’accise applicable. Cependant, je ne vois pas en quoi cela justifie l’autorisation de hausses futures sans examen ou approbation du Parlement.

Lorsque l’on a demandé aux fonctionnaires s’il y avait des précédents à une telle disposition extraordinaire, ils ont mentionné les tranches d’imposition associées à l’impôt sur le revenu, dont la limite augmente automatiquement avec l’inflation. Or, chers collègues, cette indexation profite au contribuable. Lorsque la limite de la tranche d’imposition augmente à cause de l’inflation, nous payons moins d’impôts, ce qui n’est pas du tout le cas avec l’augmentation automatique du droit d’accise.

Cela devrait nous mettre en garde, chers collègues. Si nous acceptons ce nouveau régime, je crains qu’il serve de précédent à d’autres indexations. Où cela s’arrêtera-t-il?

Les gens qui ont témoigné devant le Comité sénatorial permanent des finances nationales ont décrit les graves conséquences que cette mesure aura pour les industries qu’ils représentent. Elle nuira gravement à leur capacité de créer des emplois et de favoriser la croissance économique. Aucun représentant de l’industrie n’a été consulté à ce sujet et l’on a été choqué d’apprendre de la bouche même des fonctionnaires qui avaient témoigné qu’aucune modélisation ou prévision économique n’avait été faite pour évaluer la proposition parce que, selon leurs propres termes, son effet avait été jugé trop négligeable pour avoir des conséquences.

L’industrie de la bière en particulier fait état d’une baisse des ventes, mais l’indice des prix à la consommation a augmenté. Donc, si le projet de loi est adopté, le prix de la bière augmentera — le prix du produit augmentera — même si les ventes déclinent. Tout cela parce que les parlementaires n’auront pas la possibilité d’examiner la situation et de dire : « Cela serait inopportun ».

Jan Westcott, président et chef de la direction de Spirits Canada, a dit ceci à notre comité :

L’omission [de toute modélisation ou prévision économique] est, à notre avis, signe d’incompétence ou de négligence, ce qui suffit amplement pour rejeter à juste titre la mesure d’indexation automatique.

Ce sont les paroles d’un représentant de l’industrie.

Pas de consultation. Pas de modélisation ou de prévision économique. Qu’est-il advenu de la promesse de prendre des décisions fondées sur des données probantes?

Le fait est qu’une disposition d’indexation représente une abdication de notre responsabilité d’insister pour que le gouvernement au pouvoir, peu importe son allégeance politique, se présente au Parlement afin de justifier toute augmentation de taxe qu’il souhaite imposer aux Canadiens.

Et il ne s’agit pas de la seule disposition d’indexation enfouie dans ce projet de loi. Permettez-moi de vous reporter à une autre partie du projet de loi qui m’inquiète. À la fin du projet de loi C-44, plus précisément à partir de la page 277, figure une nouvelle loi en apparence anodine. Eh oui, c’est l’une des lois autonomes qui seraient adoptées grâce au vote unique portant sur ce projet de loi omnibus. Son titre est le suivant : Loi sur la modernisation du régime de frais de service.

Vous vous demandez peut-être qui pourrait trouver à redire au sujet d’une modernisation des frais de service. En réalité, chers collègues, je crains que la mesure proposée, loin de moderniser les frais de service, marque plutôt un immense recul. Comme plusieurs sénateurs le savent, il y a toute une histoire derrière cette mesure. Voici plus de précisions.

Roy Cullen a été député libéral à l’autre endroit de 1996 à 2008. En 2002, il a présenté un projet de loi d’initiative parlementaire, la Loi sur les frais d’utilisation, qui est entrée en vigueur le 31 mars 2004. M. Cullen avait expliqué l’objet de cette mesure législative comme suit :

[…] rendre beaucoup plus transparentes les mesures adoptées par les ministères et organismes fédéraux dans le but de recouvrer des frais par l’intermédiaire de frais d’utilisation, et à les soumettre à une surveillance parlementaire.

Les dispositions de ce projet de loi ont été élaborées avec soin, afin d’empêcher que des frais d’utilisation soient établis ou que leur application soit élargie sans consultation auprès des intervenants et des groupes de clients touchés. De plus, la mesure prévoit des dispositions claires afin que les nouveaux frais proposés fassent l’objet d’une surveillance parlementaire efficace.

Quand le projet de loi a été adopté à l’autre endroit et renvoyé au Sénat, il a été soumis à l’examen du Comité des finances, dont je faisais partie. Je me souviens qu’il y avait de nombreux défis à surmonter. La sénatrice Ringuette, marraine de ce projet de loi au Sénat, se rappelle sûrement ces défis. Voici ce que notre ancien collègue, le sénateur Lowell Murray, a dit le 11 mars 2004 au sujet de cette mesure :

[…] même si les hauts fonctionnaires parlent parfois des frais d’utilisation comme s’ils étaient une prérogative de la direction, l’imposition de ces frais est en fait un pouvoir délégué par le Parlement. Ces frais rapportent 4 milliards de dollars par année, et ils ont une portée et un impact suffisants pour que les efforts héroïques de M. Cullen pour les assujettir à l’examen et au contrôle parlementaires soient compréhensibles et dignes de mention.

La version finale du projet de loi de Roy Cullen sur les frais d’utilisation n’était pas ce que plusieurs d’entre nous auraient souhaité. Le projet de loi d’origine donnait au Parlement un droit de veto à l’égard des frais d’utilisation. Cela a été modifié, à la demande du gouvernement, en une résolution parlementaire approuvant, rejetant ou modifiant la hausse de frais proposée. Contrairement au droit de veto prévu à l’origine, cette résolution n’aurait aucun effet juridique; comme l’ont déclaré les fonctionnaires du Conseil du Trésor à l’époque, une résolution parlementaire est simplement une expression de l’opinion du Parlement. Le gouvernement n’est pas obligé de l’observer. À l’époque, le sénateur Murray s’est dit tenté de se battre pour conserver le droit de veto pour cette raison, mais a ensuite décidé qu’il valait mieux avoir une surveillance mitigé que de perdre complètement le projet de loi. C’est un compromis que nous faisons souvent en cet endroit, et c’est ce qui s’est produit par rapport à ce projet de loi.

Ainsi, nous avons adopté le projet de loi, intitulé Loi sur les frais d’utilisation, et celui-ci est devenu loi. Ce qui nous mène à aujourd’hui. On trouve enfoui à la page 287, soit littéralement à la dernière page du projet de loi omnibus, juste avant les annexes, une courte disposition, l’article 456, qui dit ce qui suit :

La Loi sur les frais d’utilisation, chapitre 6 des Lois du Canada (2004), est abrogée.

Pendant ce temps, la loi qui la remplacerait, bien que présentée comme allégeant le fardeau des contribuables de la classe moyenne, semble en fait viser principalement à affaiblir la transparence et les consultations soigneusement insérées dans le projet de loi de 2004.

Le Comité des finances nationales a reçu une soumission d’un ancien haut fonctionnaire du gouvernement fédéral, Andrew Griffith. Ce dernier a dit que la nouvelle Loi sur les frais de service qui remplace la Loi sur les frais d’utilisation de 2004, permet maintenant :

[…] aux ministères et aux agences d’augmenter les frais de service sans qu’ils aient vraiment à soucier de la transparence et de la consultation.

Il a écrit que :

[…] bien qu’il soit possible que le processus de consultation et les exigences de justification prévues aux termes de la Loi sur les frais d’utilisation fussent trop contraignants, la Loi sur les services va trop loin en supprimant toute obligation de véritable transparence et consultation.

Je n’entrerai pas dans les détails, chers collègues, mais il y avait des dispositions dans la Loi sur les frais d’utilisation de 2004 qui avaient été conçus précisément pour que les intervenants soient systématiquement mis au courant de nouveaux frais d’utilisation ainsi que de la hausse et de la prolongation de frais d’utilisation. Les représentants du gouvernement avaient le devoir d’expliquer clairement comment les frais d’utilisation étaient calculés. Ils étaient tenus d’indiquer les composantes coûts et recettes des frais d’utilisation. De plus, ils devaient établir des normes s’apparentant à celles de pays comparables afin que nous puissions déterminer si les frais d’utilisation étaient raisonnables.

Tout cela est terminé, honorables sénateurs.

Qu’en est-il de la résolution parlementaire sur les frais d’utilisation, qui était déjà faible, qui a remplacé le veto? Elle a complètement disparu.

Chers collègues, je sais que le gouvernement s’est peut-être senti contraint par les exigences de la Loi sur les frais d’utilisation de 2004. Michael Welsh, un autre ancien haut fonctionnaire du gouvernement fédéral, a récemment été cité dans les médias. Il a dit ceci :

Le Conseil du Trésor était contre la Loi sur les frais d’utilisation quand elle a été proposée […]

Les fonctionnaires ont la mémoire longue. Le gouvernement semble maintenant se servir du projet de loi omnibus pour abroger une loi qui ne plaît pas aux fonctionnaires depuis le début. Peut-être espérait-il ainsi que cela passe inaperçu?

Ce n’est pas tout. La nouvelle Loi sur les frais de service qui est proposée inclura — vous l’aurez deviné — une disposition prévoyant l’indexation annuelle des frais d’utilisation.

La Fédération maritime du Canada a récemment écrit à notre comité des finances nationales au sujet de ces mesures. Elle dit que cette nouvelle disposition d’indexation pourrait avoir, de moyen à long terme :

[…] une incidence négative sur la situation concurrentielle des utilisateurs […]

La fédération a aussi souligné les problèmes particuliers des groupes d’utilisateurs — comme l’industrie qu’elle représente — qui doivent composer avec les frais que leur imposent de multiples ministères. Désormais, tous ces frais seront indexés. Vous pouvez imaginer les difficultés que cela créera. Selon la fédération, ces groupes devront faire face à :

[…] l’effet cumulatif de multiples augmentations annuelles de frais pendant une longue période.

Avant de laisser de côté cette section sur les frais d’utilisation, je veux rappeler à tout le monde que le gouvernement nous demande d’autoriser la création de la Banque de l’infrastructure du Canada. J’en ai parlé tout à l’heure et nous avons entendu d’autres discours à cet égard. Cette banque aurait pour fonction de voir au financement des grands projets d’infrastructure, et une partie des coûts de ces projets serait récupérée, eh oui, grâce aux frais d’utilisation. Je ne sais pas si un seul de ces frais aurait pu s’inscrire dans la loi de 2004 sauf que, si c’est le cas, le temps ne saurait être plus mal choisi pour mettre à mal la transparence et les consultations en ce qui concerne ces frais.

Si nous voulons que les Canadiens appuient la nouvelle approche à l’égard des projets d’infrastructure, nous devons sûrement être plus ouverts et non l’inverse.

Chers collègues, je suis très troublé de voir que la transparence, les consultations et la surveillance parlementaire durement gagnées il y a 13 ans au moyen d’un projet de loi d’initiative parlementaire seraient maintenant mises de côté rapidement et discrètement comme si elles n’avaient jamais existé.

Cela m’amène directement au dernier élément du projet de loi dont je veux parler aujourd’hui. J’ai toutefois gardé la question que j’estime être la plus grave et, franchement, la plus troublante pour la fin.

Un des pouvoirs de base du Parlement — et il s’agit bel et bien, chers collègues, d’un pouvoir fondamental du Parlement — est le pouvoir de contrôler les cordons de la bourse, c’est-à-dire le principe incontournable de l’absence de taxation sans représentation ou, autrement dit, sans le consentement du Parlement.

Ce principe est inscrit dans la Grande Charte, qui a été signée par le roi Jean à Runnymede le 15 juin 1215. De plus, depuis au moins l’époque de la Glorieuse révolution de 1688, que la sénatrice Cools connaît très bien, on a établi que ce consentement du Parlement s’applique aussi à tous les emprunts effectués par l’exécutif.

Au Canada, cela signifie que le gouvernement devait se présenter devant le Parlement quand il voulait emprunter de l’argent pour lui demander l’autorisation. Pendant longtemps, cette démarche faisait partie du processus des crédits et des prévisions budgétaires. C’était logique à l’époque, puisqu’on débattait le but des emprunts en même temps que le gouvernement demandait l’autorisation de dépenser l’argent.

Cependant, les parlementaires estimaient qu’ils avaient besoin de plus de temps pour débattre les emprunts. Par conséquent, en 1975, le pouvoir d’emprunt a été retiré du processus des crédits et défini dans sa propre loi.

En fait, en 1975, le Président de l’autre endroit a ordonné l’élimination d’un article sur l’emprunt dans un projet de loi de crédits lié au Budget supplémentaire des dépenses parce que, selon les règles de la Chambre des communes en vigueur, la présence de cet article dans un projet de loi de crédits empêchait pratiquement toute discussion sur les dispositions d’emprunt.

À partir de ce moment, chaque année, le gouvernement devrait demander au Parlement, au moyen d’un projet de loi portant pouvoir d’emprunt, l’autorisation d’emprunter un montant donné pour l’exercice en question.

En 2001, ce processus a été consacré dans la Loi sur la gestion des finances publiques, qui prévoit ceci :

43(1) Malgré toute disposition d’une autre loi fédérale portant que tout ou partie de la présente loi ou une des dispositions de celle-ci ne s’applique pas, les emprunts de fonds par Sa Majesté du chef du Canada ou pour son compte ne peuvent être contractés que dans les cas suivants :

a) ils sont autorisés sous le régime de la présente loi;

b) ils sont expressément autorisés sous le régime d’une autre loi fédérale

Ou alors ils sont autorisés par une autre loi.

Autrement dit, chers collègues, si le gouvernement voulait emprunter, il était tenu de faire adopter un projet de loi au Parlement, projet de loi qui devait être débattu et étudié.

Bien entendu, nul besoin d’emprunter à moins d’avoir un déficit. Quand il y a un excédent budgétaire, on a de l’argent à dépenser.

Vous vous rappellerez que, en 1997, le gouvernement s’est retrouvé en situation d’excédent. Les choses ont cependant changé en 2007-2008. En 2007, bien cachée dans un projet de loi omnibus d’exécution du budget se trouvait une modification à la Loi sur la gestion des finances publiques, l’ajout d’une brève disposition. Sous la rubrique « Autorisation d’emprunter », cette disposition énonce ce qui sui :

43.1 Le gouverneur en conseil peut autoriser le ministre à contracter des emprunts pour le compte de Sa Majesté du chef du Canada.

Voilà, le sujet était clos.

Le gouverneur en conseil, ou le Cabinet, peut autoriser le ministre qui veut des fonds à dépenser à contracter un emprunt pour le compte de Sa Majesté du chef du Canada. Il n’était dès lors plus nécessaire de s’adresser au Parlement. On a éliminé la tradition depuis la bataille de Runnymede.

Ce fut révolutionnaire, chers collègues. C’était comme un chèque en blanc. Le Cabinet pouvait dorénavant autoriser les dépenses du gouvernement sans avoir à obtenir au préalable l’approbation du Parlement. Cela aurait dû provoquer un tollé chez les parlementaires, mais personne n’a relevé cette courte disposition, parce qu’elle avait été enfouie dans un grand projet de loi omnibus d’exécution du budget.

Comme si cela ne suffisait pas, le projet de loi omnibus comprenait des dispositions très controversées au sujet de l’Accord atlantique et du programme de péréquation, auxquelles nous avons accordé beaucoup d’attention.

Les dispositions controversées ont retenu l’attention des parlementaires tant à la Chambre des communes qu’au Sénat, et la courte disposition de deux lignes est passée inaperçue. En ne portant pas attention à cette disposition et en la laissant être adoptée, le Parlement a ainsi renoncé à sa responsabilité de surveillance des emprunts du gouvernement. Cette disposition a permis au gouvernement de décider à lui seul, par l’intermédiaire du Cabinet, s’il ferait des emprunts et quelles seraient les sommes empruntées. Il n’était plus nécessaire dès lors de faire approuver une telle décision par le Parlement.

C’est ce qui s’est produit en juin 2007. Comme mes collègues le savent ou comme ils le constatent à l’heure actuelle, de grandes pressions peuvent être exercées pour faire adopter des projets de loi rapidement en juin. Ce n’est qu’après l’adoption du projet de loi omnibus d’exécution du budget que plusieurs d’entre nous avons remarqué la disposition et que nous avons commencé à poser des questions.

Quatre d’entre nous ont commencé à poser des questions, soit le sénateur Tommy Banks, le sénateur Wilfred Moore, le sénateur Lowell Murray et moi. Nous nous sommes vite rendu compte de ce qui s’était produit et des énormes répercussions découlant de l’adoption de cette disposition.

Le sénateur Murray a présenté un projet de loi d’initiative parlementaire afin d’abroger l’article 43.1 et, ainsi, rétablir la responsabilité du Parlement pour ce qui est de la surveillance des emprunts faits par le gouvernement. Il a présenté le projet de loi à maintes reprises, puis, à sa retraite, c’est le sénateur Moore qui a repris le flambeau. Tous ces projets de loi sont morts au Feuilleton. Nous n’avons jamais pu faire corriger la situation.

Heureusement, le Parti libéral nous a entendus, et son programme pour les dernières élections incluait la promesse suivante : « Nous […] obligerons le gouvernement à soumettre tout plan d’emprunt au vote de la Chambre. »

Comme vous pouvez l’imaginer, nous étions très heureux de lire cette promesse. Par précaution, le sénateur Moore a présenté de nouveau son projet de loi d’initiative parlementaire qui visait à supprimer l’article 43.1; il s’agissait du projet de loi S-204. L’an passé, la Loi no 1 d’exécution du budget de 2016 a été présentée. Elle incluait une modification cruciale à la Loi sur la gestion des finances publiques en offrant, à l’article 182, les mots rassurants suivants :

L’article 43.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques est abrogé.

Cet article a disparu, grâce à une seule ligne, aussi rapidement qu’il est apparu.

Le 3 mai 2016, lorsque ce projet de loi d’exécution du budget était toujours à l’étude à l’autre endroit, le ministre des Finances, Bill Morneau, est venu au Sénat pour la période des questions. Le sénateur Moore lui a demandé de confirmer que le projet de loi du gouvernement avait le même objectif que son projet de loi d’initiative parlementaire, c’est-à-dire d’abroger l’article 43.1 et de rétablir l’obligation du gouvernement d’obtenir l’autorisation du Parlement pour emprunter de l’argent.

Le ministre Morneau, après avoir remercié le sénateur Moore, a affirmé que la disposition pour abroger l’article 43.1 avait été incluse dans le budget du gouvernement en raison des efforts déployés par nous quatre, ici, au Sénat, et il a nommé chacun d’entre nous. Il a confirmé que la disposition permettait d’atteindre l’objectif que le projet de loi d’initiative parlementaire du sénateur Moore visait.

Le projet de loi d’exécution du budget a été adopté et a reçu la sanction royale, et nous nous en sommes tous réjouis.

En raison de ce qui s’était passé, le 27 septembre 2016, le sénateur Moore a pris la parole dans cette enceinte et a demandé que son projet de loi soit rayé du Feuilleton.

Toutefois, l’histoire ne s’arrête pas là, chers collègues. Nous venons tout juste d’apprendre que, depuis 2016, le gouvernement n’a jamais fait entrer cette disposition en vigueur. Après s’être attribué tout le mérite, le gouvernement n’a jamais fait entrer la disposition en vigueur. Ainsi, la disposition que nous avons adoptée l’an dernier, visant à abroger l’article 43.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques, qui était l’expression du désir du Parlement, n’a jamais été appliquée.

L’article 43.1, le chèque en blanc qui permet au Cabinet d’emprunter de l’argent sans l’approbation du Parlement, demeure en vigueur.

Alors, malgré la promesse électorale, la disposition du projet de loi d’exécution du budget de l’an dernier et toutes les félicitations qui ont été exprimées, l’article qui se veut un chèque en blanc continue de s’appliquer. D’anciens parlementaires m’ont déclaré que, à leur avis, cela constitue un outrage au Parlement et aux lois que nous adoptons, et si cela ne correspond pas au sens technique et parlementaire du terme « outrage », cela correspond certainement au sens ordinaire que lui donneraient tous les Canadiens.

Pire encore, si j’ai bien compris, le projet de loi C-44 renforce l’idée que le Cabinet, et non le Parlement, détient un pouvoir discrétionnaire absolu sur les emprunts. Permettez-moi d’expliquer.

Le projet de loi C-44 édicterait une nouvelle loi générale sur le pouvoir d’emprunt, une autre mesure législative distincte appelée la « Loi autorisant certains emprunts ». Cela devrait être bénéfique. Cette loi devrait permettre au gouvernement de redonner au Parlement le pouvoir d’autoriser les emprunts. C’est ce que nous souhaitions, mais la Loi autorisant certains emprunts proposée dans le projet de loi d’exécution du budget, le projet de loi C-44, comporte de nombreux problèmes.

D’abord, laissez-moi attirer votre attention sur l’article 3 de la nouvelle loi. Il se trouve à la page 67 du projet de loi C-44. Le libellé est complexe, mais veuillez être patients, chers collègues, puisqu’il est crucial de savoir de quoi il est question. L’article 3 se lit comme suit :

Le ministre peut, avec l’autorisation du gouverneur en conseil visée au paragraphe 44(1) de la Loi sur la gestion des finances publiques et en conformité avec cette loi, contracter des emprunts pour le compte de Sa Majesté du chef du Canada par l’émission et la vente de titres, au sens de l’article 2 de cette loi, ou autrement.

« [O]u autrement ». Le gouvernement peut contracter des emprunts comme bon lui semble.

Chers collègues, j’ai hâte de poser des questions au ministre à ce sujet lorsqu’il se présentera devant le Comité des finances. Cependant, en lisant cet article — et les autres personnes que j’ai consultées en viennent à la même conclusion — je constate qu’il s’agit du terrible et inadmissible chèque en blanc proposé par l’article 43.1, mais présenté dans d’autres mots. Plutôt que « le gouverneur en conseil peut autoriser le ministre à contracter des emprunts », ce qui était simple — pas souhaitable, mais compréhensible — et qui est désormais mentionné dans l’article 43.1, le nouvel article, si le projet de loi est adopté, indiquera ceci :

Le ministre peut, avec l’autorisation du gouverneur en conseil visée au paragraphe 44(1) de la Loi sur la gestion des finances publiques et en conformité avec cette loi, contracter des emprunts […]

Bien entendu, j’ai rapidement vérifié le paragraphe 44(1) pour voir s’il comprenait une certaine protection à l’égard de la surveillance parlementaire. Le paragraphe 44(1) de Loi sur la gestion des finances publiques indique ce qui suit :

Dans les cas où la présente loi ou une autre loi fédérale autorise un financement par Sa Majesté, le gouverneur en conseil peut, sous réserve de cette loi, autoriser le ministre à contracter des emprunts par tout moyen que celui-ci estime indiqué.

Cela dit simplement que, lorsqu’une loi fédérale — évidemment, la Loi autorisant certains emprunts qui est prévue dans le projet de loi C-44 serait une loi fédérale — autorise les emprunts, le gouverneur en conseil peut, conformément à cette loi, autoriser le ministre à emprunter les fonds par tous les moyens jugés appropriés par le ministre. En d’autres mots, honorables sénateurs, c’est un cercle très fermé qui accorde au Cabinet et au ministre tout le pouvoir nécessaire pour emprunter n’importe quel montant, de toutes les façons qu’ils jugent appropriées, et surtout, sans devoir obtenir l’approbation du Parlement. Si ce projet de loi est adopté, ne vous attendez pas à être saisis de projets de loi d’emprunt, peu importe combien le gouvernement devra emprunter. Le Cabinet et le ministre n’auront qu’à se servir. Honorables collègues, si nous adoptons ce projet de loi tel quel, nous serions coupables d’abdiquer notre responsabilité la plus fondamentale en tant que parlementaires, celle de surveiller les finances publiques.

En passant, ce n’est pas surprenant que cela n’ait pas été relevé à l’autre endroit. Laissez-moi vous lire la description de cette partie du projet de loi, provenant du résumé législatif proposé par le gouvernement et distribué à tous les sénateurs. J’imagine qu’un document semblable a été préparé et distribué à tous les députés. À la page 4 de ce résumé visant à nous expliquer en quoi consiste le projet de loi C-44, on peut lire la description de cette partie, sous l’en-tête « La dette publique » :

Le projet de loi C-44 propose de modifier la Loi autorisant certains emprunts afin d’exiger…

Son Honneur le Président : Je suis désolé, sénateur Day, mais votre temps de parole est écoulé. Demandez-vous plus de temps?

Le sénateur Day : Puis-je avoir cinq minutes pour terminer mon intervention?

Son Honneur le Président : Cinq minutes?

Des voix : D’accord.

Le sénateur Day : Je vais commencer la lecture à partir de l’en-tête « La dette publique ». Ce document nous a été distribué à tous. Le gouvernement nous explique ce qui se trouve dans cette partie précise du projet de loi C-44.

Le projet de loi C-44 propose de modifier la Loi autorisant certains emprunts afin d’exiger l’approbation du Parlement pour les emprunts du gouvernement, d’améliorer la transparence et la reddition de comptes au Parlement quant aux activités d’emprunt du gouvernement, en vue de financer adéquatement les politiques budgétaire du gouvernement décrites dans le budget. Le nouveau processus d’approbation des emprunts permettra une surveillance parlementaire des intentions d’emprunt du gouvernement.

D’abord, la « Loi autorisant certains emprunts » n’existe pas. Cela se trouve dans la Loi sur la gestion des finances publiques. Dire que le projet de loi « modifie » est donc inexact. On ne peut modifier quelque chose qui n’existe pas. La Loi autorisant certains emprunts est une toute nouvelle loi qui est édictée par le projet de loi C-44.

Plus important encore, comme je l’ai expliqué, plutôt que de garantir l’approbation parlementaire des emprunts du gouvernement, cette partie fait en sorte que le Cabinet aura la capacité d’emprunter de l’argent sans avoir à demander l’approbation du Parlement. Il n’y a aucune surveillance parlementaire.

Chers collègues, ce n’est pas tout.

Le projet de loi d’exécution du budget de 2007 du gouvernement précédent, celui qui a supprimé la nécessité pour le gouvernement d’obtenir l’approbation du Parlement pour emprunter, comportait au moins une disposition qui forçait le gouvernement à déposer au Parlement, chaque année, un rapport sur les emprunts et la gestion de la dette effectués par le ministre et un rapport sur les prévisions d’emprunts. Nous, au comité des finances, demandions à voir ces rapports, et les membres actuels le feraient également, comme le sait la sénatrice Marshall. Le projet de loi C-44 change la donne. Dans la nouvelle Loi autorisant certains emprunts, le ministre n’est tenu de déposer un rapport au Parlement sur les emprunts du gouvernement qu’une fois tous les trois ans, plutôt que chaque année.

Alors, chers collègues, si nous adoptons le projet de loi dans sa forme actuelle, nous accepterons que le Cabinet seul ait le pouvoir d’autoriser des emprunts par le gouvernement et que le Parlement ne reçoive des informations sur ces emprunts que trois ans après qu’ils soient survenus.

La Loi autorisant certains emprunts précise un montant maximal d’emprunt de 1,168 billion de dollars. Si le gouvernement veut dépasser ce montant, il devra s’adresser de nouveau au Parlement.

Honorables sénateurs, je n’ai jamais, pendant toutes mes années au Sénat, vu une limite d’emprunt supérieure à 1 billion de dollars. Soit dit en passant, ces fonds sont distincts des fonds dont le gouvernement pourrait avoir besoin pour faire face aux circonstances extraordinaires comme les désastres naturels et les crises financières. Le gouvernement peut emprunter plus de fonds que ce montant de montant de 1,168 billion de dollars, si nécessaire, dans le cas de telles urgences. C’est inscrit dans une disposition distincte de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Honorables sénateurs, je terminerai ici mes observations. De toute évidence, il y a beaucoup d’aspects de ce projet de loi que nous devons examiner. Maintenant que nous l’avons enfin reçu, je viens de parler de trois aspects différents que je veux que nous examinions au Comité des finances et au Sénat, à l’étape de la troisième lecture.

Il y en a bien d’autres, honorables sénateurs, mais ceux-ci s’inscrivent dans une tendance que je trouve grave : l’élimination de la surveillance parlementaire.

Plus j’examine ce projet de loi omnibus, plus j’ai de questions. Comme je l’ai dit tantôt, il contient des dispositions qui éliminent discrètement — voire sournoisement — la surveillance parlementaire des finances publiques et augmentent le pouvoir de l’exécutif, du Cabinet. Bien sûr, maintenant que nous savons…

Son Honneur le Président : Je suis désolé de vous interrompre, mais votre temps de parole est écoulé.

Demandez-vous plus de temps?

Le sénateur Day : Puis-je avoir encore deux minutes?

Une voix : Prenez encore cinq minutes.

Le sénateur Day : Je vous remercie, sénateur Mockler. J’ai dit des paroles aimables à votre égard tout à l’heure; je suis reconnaissant que vous me rendiez la pareille.

Comme je l’ai dit plus tôt, ce projet de loi contient des dispositions qui, sournoisement et furtivement, abolissent la surveillance parlementaire des finances gouvernementales et accroissent le pouvoir du Cabinet.

Bien sûr, maintenant que nous sommes au courant, nous ne pouvons plus jeter la faute sur les rédacteurs du projet de loi et le gouvernement. Si nous adoptons le projet de loi C-44 dans sa forme actuelle, c’est nous qui abolissons la surveillance parlementaire, et ce, en toute connaissance de cause. Les parlementaires détiennent certainement le pouvoir juridique et le pouvoir en matière de procédure pour renoncer encore plus à leurs responsabilités de surveillance s’ils le souhaitent. Personnellement, je suis profondément déçu que le gouvernement nous ait demandé de faire cela ici. Je ne m’attendais pas à cela du gouvernement.

L’honorable Yuen Pau Woo : Le sénateur accepterait-il de répondre à une question?

Le sénateur Day : Il me reste deux minutes.

Le sénateur Woo : J’ai de nombreuses questions, mais je vais commencer par revenir sur le dernier sujet dont vous avez parlé en ce qui concerne le pouvoir d’emprunt du gouvernement.

Vers la fin de votre allocution, je suis heureux que vous ayez indiqué qu’il y a, en fait, un plafond d’emprunt qui a été établi à 1,16 billion de dollars sur une période de trois ans. Vous avez aussi dit, sans vous citer textuellement, que le gouvernement a le pouvoir d’emprunter la totalité du montant au cours de la période de trois ans.

Sénateur Day, pourriez-vous nous dire à combien s’élève la dette actuelle du gouvernement, et nous dire le montant de l’emprunt supplémentaire pour lequel il demande une autorisation?

Le sénateur Day : Merci, sénateur Woo. Je m’incline devant vous quant à ces chiffres. Cependant, je n’ai pas dit que le plafond d’emprunt avait été établi sur une période de trois ans. Cette période de trois ans est, en fait, la divulgation du statut de ce montant à la fin de la période de trois ans.

Le sénateur Woo : La dette existante qui nous vient des anciens gouvernements s’élève à 976 milliards de dollars. Cela dit, le pouvoir d’emprunt que nous accordons au gouvernement est une toute petite portion du 1,1 billion de dollars. Le gouvernement a raison de nous fournir le montant total de la dette et de la limite de la dette, parce que c’est ce qui nous permet de mesurer le niveau de l’endettement plutôt que les nouvelles dettes que nous enregistrerons.

Sénateur, permettez-moi de vous poser maintenant une question sur la taxe avec indexation. Je partage votre inquiétude au sujet des effets qui se feront sentir sur l’industrie en raison de l’indexation continuelle, et je suis d’accord pour dire que c’est une question que nous devons surveiller attentivement chaque année. L’indexation est annoncée trois, quatre ou cinq mois avant d’entrer en vigueur, mais je voudrais vous demander si vous pouvez nous expliquer la différence entre une taxe d’accise et une taxe sur la valeur. Comme vous le savez sans doute, une taxe d’accise est appliquée sur une quantité déterminée, par exemple, une bouteille, un boisseau ou un baril, tandis qu’une taxe sur la valeur est calculée selon le prix de la marchandise. La TPS est une taxe sur la valeur dont le montant est proportionnel au prix de la marchandise. Lorsque le prix de la marchandise augmente, le montant de la TPS augmente aussi. La TPS est-elle une taxe avec taxe avec indexation automatique?

Le sénateur Day : Non, ce n’est pas le même type de taxe. J’aime la taxe sur la valeur qu’est la TPS et j’aimerais que toutes nos taxes soient semblables. La taxe d’accise est problématique pour l’industrie canadienne parce qu’elle doit être intégrée au coût de production. C’est une taxe applicable au stade de la production que le fabricant doit payer. Nous avons essayé de nous débarrasser de toutes les taxes applicables au stade de la production, mais il faut qu’il y ait des exceptions.

C’est la taxe d’accise que je trouve embêtante. Comme je l’ai indiqué brièvement tout à l’heure, l’industrie brassicole nous a appris que ses ventes avaient diminué, probablement en raison de la concurrence, mais qu’elle doit quand même payer davantage de taxe d’accise en raison de l’indexation automatique. Si le Parlement avait l’occasion de se pencher sur cette question, il se dirait peut-être que, pour une année donnée, l’État n’a pas besoin de tirer encore plus de revenus de cette poule aux œufs d’or. Voilà donc le problème, en fait.

En outre, je voudrais vous dire un mot sur votre observation concernant la période de trois ans.

Son Honneur le Président : Votre temps de parole est de nouveau écoulé. Il semble que d’autres sénateurs veulent poser d’autres questions, mais il n’en tient qu’à vous de demander plus de temps.

Demandez-vous plus de temps?

Une voix : Donnez-lui du temps.

Le sénateur Day : Je serais heureux d’essayer de répondre aux questions.

Son Honneur le Président : Juste celle-ci, ou demandez-vous plus de temps? D’autres sénateurs veulent-ils poser des questions?

Le sénateur Day : Je suis entre vos mains; une question.

Son Honneur le Président : Une seule question.

Le sénateur Day : De quelqu’un d’autre.

L’honorable Michael Duffy : Je me demande si le sénateur Day pense comme moi que le point principal dans ce cas-ci en est un de responsabilité et de transparence.

À une époque — certains d’entre nous sont assez âgés pour s’en souvenir —, les ministres comparaissaient devant le comité plénier, ici et à l’autre endroit, pour défendre leur budget ou le budget des dépenses de leur ministère. Je me souviens d’occasions où, le ministre n’ayant pas la cote, une motion demandant que le salaire des ministres soit réduit à un dollar était présentée, l’assemblée voulant montrer qu’elle était mécontente du comportement du ministre ou des réponses qu’il donnait.

Pour ce qui est de la taxe sur la valeur, la première fois que j’ai entendu le terme, c’était à propos des 18 cents le gallon. M. Clark avait une idée et il a été remplacé par M. Trudeau, qui a instauré une taxe sur la valeur. Elle a donc sa place à elle dans notre histoire électorale.

Quoi qu’il en soit, ne s’agit-il pas surtout d’un exercice de responsabilisation?

Le sénateur Day : Merci, sénateur Duffy. J’aurais pu passer beaucoup de temps à parler des différents sujets que je vois dans ce document de 300 pages. Je suis sûr que si vous commencez à passer en revue le document, vous trouverez plusieurs problèmes qui n’ont pas été mentionnés.

J’ai écoulé mon temps de parole pour parler de seulement trois de ces problèmes, mais j’ai jugé qu’il était important de les situer dans leur contexte. De ces trois éléments problématiques —les emprunts, les taxes d’accise et les frais d’utilisation —, on peut dégager, à mon avis, un fil conducteur : des promesses ont été faites, mais n’ont pas été tenues. Il est crucial que nous comprenions cela. J’ignore si le ministre est au courant de tous ces problèmes ou s’il s’agit de documents imposés, mais nous devons nous pencher là-dessus, car il s’agit de questions graves.

Le sénateur Woo s’est dit satisfait d’un rapport tous les trois ans. Pour ma part, j’étais heureux lorsque les ministres devaient demander l’autorisation du Parlement chaque fois qu’ils voulaient emprunter des fonds, mais, en échange, nous obtenions un rapport tous les ans. Qu’est-ce qu’il y avait de mal avec un rapport annuel? Maintenant, nous recevons un rapport tous les trois ans. C’est trop long dans le contexte des emprunts : « Ah oui, j’ai emprunté cet argent il y a trois ans pour faire quelque chose. »

 

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