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Recours au Règlement

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Recours au Règlement


Publié le 26 juin 2015
Hansard et déclarations par l’hon. James Cowan (retraité), Wilfred Moore (retraité)

L’honorable James S. Cowan (leader de l’opposition) :

Votre Honneur, j’invoque le Règlement. Cette motion a pour but de faire d’une initiative parlementaire une initiative ministérielle, ce qui est totalement irrecevable.

Le projet de loi C-377 est un projet de loi d’initiative parlementaire que nous a renvoyé la Chambre des communes. À l’autre endroit, il a été étudié selon la procédure normale pour les projets de loi d’initiative parlementaire. On n’a jamais tenté de recourir, pour en débattre, à la procédure conçue pour les initiatives ministérielles.

Après avoir été lu pour la première fois, le projet de loi C-377 a été inscrit au Feuilleton du Sénat non pas sous la rubrique « Affaires du gouvernement », mais bien sous la rubrique « Autres affaires », sous le titre « Projets de loi d’intérêt public — Deuxième lecture ». Il a toujours été considéré ici, au Sénat, comme un projet de loi d’initiative parlementaire.

À l’annexe I du Règlement du Sénat, qui contient de la terminologie, on définit les projets de loi d’intérêt public de la façon suivante :

Projet de loi d’application générale concernant des questions d’intérêt public. Un projet de loi d’intérêt public présenté au Sénat peut être d’initiative gouvernementale (présenté par un ministre ou introduit en son nom) ou d’initiative parlementaire (présenté par un sénateur qui n’est pas ministre). Il existe une distinction similaire dans le cas des projets de loi d’intérêt public qui prennent naissance aux Communes.

Or, dans les deux Chambres, le projet de loi C-377 n’a été présenté ni par un ministre ni au nom d’un ministre.

L’annexe définit également le terme « affaires du gouvernement » de la façon suivante :

Projet de loi, motion, rapport ou interpellation présentés par le gouvernement. Les affaires du gouvernement, incluant celles ayant fait l’objet d’un préavis, sont inscrites sous une rubrique distincte du Feuilleton et le leader ou le leader adjoint du gouvernement peut les faire appeler dans l’ordre où il le souhaite.

Le projet de loi C-377 est bien un projet de loi, mais il n’a pas été présenté par le gouvernement. Selon la définition fournie par notre Règlement, il ne peut tout simplement pas faire partie des affaires du gouvernement.

Par conséquent, il ne fait absolument aucun doute que le projet de loi C-377 est un projet de loi d’initiative parlementaire. La question est donc de savoir si, malgré cela, le gouvernement peut, à sa discrétion, décider qu’un projet de loi de cette nature sera traité selon la procédure réservée aux affaires du gouvernement, comme le propose cette motion.

À l’heure actuelle, le projet de loi C-377 est inscrit à l’ordre du jour sous la rubrique « Autres affaires — Projets de loi d’intérêt public des Communes — Troisième lecture ». Si la leader adjointe du gouvernement voulait changer l’ordre d’appel, elle devrait demander un ordre du Sénat, conformément à l’article 4-14 du Règlement. Elle n’aurait pas le droit de changer unilatéralement l’ordre d’appel aux termes de l’article 4-13(3) du Règlement en prétextant que le projet de loi C-377 est une mesure qui fait partie des affaires du gouvernement, peu importe à quel point cela serait souhaitable pour le gouvernement, voire même pour le pays. Les règles sont les règles, et elles ne changent pas selon le bon vouloir du gouvernement.

Pourquoi le Règlement établit-il une distinction entre les « affaires du gouvernement » et les « autres affaires » dont le Sénat est saisi? C’est simplement pour que le Sénat donne priorité aux affaires du gouvernement.

L’article 4-13(1) du Règlement le montre très clairement. Il stipule ce qui suit :

Sauf disposition contraire, les affaires du gouvernement ont priorité sur toute autre affaire dont le Sénat est saisi.

Cet article ne dit pas qu’on donnera priorité aux affaires du gouvernement et à toute autre question jugée prioritaire par le gouvernement. Il indique que les affaires du gouvernement auront priorité, un point, c’est tout.

En plus de la priorité accordée aux affaires du gouvernement dans l’ordre des travaux du Sénat, le gouvernement dispose de mécanismes particuliers pour accélérer le traitement de ces dossiers. À titre d’exemple, l’article 4-13(3) du Règlement prévoit ce qui suit :

L’ordre d’appel des affaires du gouvernement pour étude est déterminé par le leader ou le leader adjoint du gouvernement.

À l’opposé, l’article 4-14 prévoit que les « autres affaires », comme on les appelle…

Son Honneur le Président : À l’ordre, s’il vous plaît. Honorables sénateurs, pourrions-nous avoir le silence? Si vous devez avoir une conversation importante, je vous prierais d’aller à l’extérieur, afin que le sénateur puisse présenter son recours au Règlement.

Sénateur Cowan, vous avez la parole.

Le sénateur Cowan : Je répéterai mon dernier paragraphe, car il est important.

Comme je le disais, les affaires du gouvernement ont priorité dans l’ordre des travaux du Sénat, et le gouvernement dispose de mécanismes particuliers pour accélérer le traitement de ces dossiers.

L’article 4-13(3) du Règlement prévoit ce qui suit :

L’ordre d’appel des affaires du gouvernement pour étude est déterminé par le leader ou le leader adjoint du gouvernement.

C’est ainsi que les choses se déroulent chaque jour. La leader adjointe prend la parole et annonce l’ordre que nous suivrons pour traiter les affaires du gouvernement. C’est sa prérogative : elle établit l’ordre des travaux en ce qui concerne les affaires du gouvernement.

En revanche, selon l’article 4-14 du Règlement, les « Autres affaires », comme on les appelle, doivent être abordées dans un ordre précis « sauf décision contraire du Sénat », et non selon la volonté du leader ou du leader adjoint du gouvernement. Ainsi, lorsqu’il est question des autres affaires, tous les sénateurs ont leur mot à dire en cas de changement à l’ordre prévu des travaux.

Comme nous le savons, nous abordons les autres affaires en suivant l’ordre établi dans le Feuilleton, à moins que le Sénat accepte que cet ordre soit modifié. Il arrive parfois qu’un sénateur prenne la parole et demande, avec la permission du Sénat, que l’étude d’un article soit devancée ou que l’on revienne à un article en particulier. Le Sénat étudie alors la demande et prend une décision. Voilà le processus établi en ce qui concerne les autres affaires. C’est le gouvernement qui établit l’ordre selon lequel on aborde les mesures d’initiative ministérielle.

Le gouvernement peut aussi se servir de l’attribution de temps pour accélérer le traitement des mesures d’initiative ministérielle. Cependant, l’article 7-1 du Règlement indique très clairement que l’on peut avoir recours à l’attribution de temps pour terminer le débat seulement « sur un projet de loi du gouvernement à une ou plusieurs étapes » ou « sur une autre affaire du gouvernement ».

Comme je l’ai précisé, le projet de loi C-377 n’est pas une mesure du gouvernement et ne relève donc pas des affaires du gouvernement. Ainsi, l’article relatif à l’attribution de temps ne s’applique tout simplement pas à ce projet de loi. L’attribution de temps ne peut pas non plus servir à accélérer l’étude des articles inscrits au Feuilleton sous la rubrique « Autres affaires » : elle ne peut être utilisée que pour les articles de la rubrique « Affaires du gouvernement ».

Voilà donc quelques-uns des outils dont le gouvernement peut se servir pour accélérer l’examen des affaires du gouvernement.

En présentant cette motion, le gouvernement cherche à traiter un projet de loi de la rubrique « Autres affaires » — qui n’a pas été présenté par le gouvernement — comme il traiterait un projet de loi d’initiative ministérielle.

Je tiens à être très clair : je ne m’oppose pas à la formulation de la motion en soi, et il existe d’ailleurs un précédent à cet égard. En 2004, le Sénat était saisi du projet de loi d’initiative parlementaire C- 250, Loi modifiant le Code criminel (propagande haineuse), à l’étape de la troisième lecture. Le 21 avril 2004, le sénateur Murray a déposé un avis de motion de disposition.

Puis, la motion a été inscrite au Feuilleton, sous « Autres affaires », et le sénateur Murray l’a présentée le lendemain, le 22 avril. Voilà un exemple de procédure pouvant être suivie pour accélérer l’adoption d’un projet de loi d’initiative parlementaire. Même si le gouvernement de l’époque, en 2004, était fortement en faveur du projet de loi C-250, il a reconnu que ce n’était pas un projet de loi d’initiative ministérielle, et c’est la raison pour laquelle la motion n’avait pas été présentée comme une motion du gouvernement.

Une affaire dont le Sénat est saisi ne peut être présentée à la fois comme une affaire du gouvernement et une autre affaire. C’est l’une ou l’autre et cela ne change pas. Si des sénateurs souhaitent accélérer l’étude du projet de loi C-377, ils doivent donner un avis de motion, comme l’a fait le sénateur Murray en 2004, puis soumettre la motion au débat conformément aux règles habituelles. Très franchement, que la sénatrice Martin utilise sa position privilégiée comme leader adjointe du gouvernement pour présenter une motion du gouvernement pour des projets de loi d’initiative parlementaire est sans précédent et, à mon avis, scandaleux.

Le projet de loi C-377 n’est pas un projet de loi d’initiative ministérielle et ne devrait pas faire l’objet de ruses procédurales de la part du gouvernement. Si le premier ministre Harper est si emballé par cette mesure législative, il devrait demander à la ministre du Travail de la présenter comme projet de loi d’initiative ministérielle plutôt que de demander à ses représentants au Sénat de travestir les règles habituelles pour en assurer l’adoption.

Le gouvernement ne peut pas agiter une baguette magique sur le projet de loi C-377 pour le transformer en projet de loi d’initiative ministérielle à cette étape du processus. Le projet de loi C-377 a franchi les différentes étapes de la procédure à l’autre endroit comme projet de loi d’initiative parlementaire, puis il a été approuvé et nous a été renvoyé comme projet de loi d’initiative parlementaire. Il porte un numéro de projet de loi d’initiative parlementaire. Est-ce qu’on peut sérieusement prétendre qu’il serait acceptable que le Sénat envoie un message à l’autre endroit pour dire qu’il a adopté le projet de loi qui lui a été renvoyé, mais qu’il en a modifié le numéro pour le transformer en projet de loi d’initiative ministérielle?

Si le gouvernement avait le pouvoir discrétionnaire de transformer un projet de loi d’initiative parlementaire en projet de loi d’initiative ministérielle, il aurait, par le fait même, le droit de décider si le Sénat procède ou non aux diverses étapes de l’étude d’un projet de loi. Il pourrait simplement décider de bloquer l’étude d’un projet de loi en ne présentant pas les motions qui sont nécessaires pour en faire avancer l’étude.

Monsieur le Président, comme la sénatrice Cools nous l’a souvent rappelé, le Sénat est parmi les plus hauts tribunaux du pays. Nos travaux sont, en fait, qualifiés de « procédure judiciaire » dans la loi. L’article 118 du Code criminel du Canada dit ceci : une « procédure judiciaire » peut être une « procédure […] devant le Sénat […] ou un de [ses] comités ».

L’un des principes juridiques les plus fondamentaux veut que l’on ne puisse pas faire indirectement ce qui est directement interdit. En 1928, dans une décision sur la constitutionnalité de certains articles de la Loi sur les pêches, le juge Newcombe, de la Cour suprême du Canada, disait ceci, au nom de la majorité :

Ce qu’il est interdit de faire directement ne peut pas être fait indirectement.

Dans le cas présent, c’est exactement ce que le gouvernement est en train d’essayer de faire avec le projet de loi C-377, qu’il souhaite traiter à la fois comme un projet de loi d’initiative parlementaire et un projet de loi d’initiative ministérielle, alors que ce n’est pas possible.

Nous savons tous pourquoi cette motion est une motion du gouvernement. C’est que le gouvernement ne peut pas limiter le temps alloué au débat sur un projet de loi d’initiative parlementaire, mais il a le droit de le faire dans le cas d’une mesure du gouvernement. Si vous jugez que cette motion est recevable, le gouvernement pourrait attribuer une limite de temps au débat et nous forcer à tenir le vote final sur le projet de loi lui-même. Il fera indirectement ce qu’il n’a pas le droit de faire directement, c’est-à- dire avoir recours à des dispositions d’attribution de temps pour l’étude d’un projet de loi d’initiative parlementaire.

Monsieur le Président, je veux souligner qu’il n’est pas permis d’avoir recours à des dispositions de notre Règlement qui ne sont applicables qu’à un type de motions ou de projets de loi, lors de l’étude d’un autre type de motions ou de projets de loi. Le projet de loi C-377 est un projet de loi d’initiative parlementaire, et nous devrions le traiter comme tel.

Chers collègues, la distinction cruciale que je viens de faire entre les initiatives ministérielles, sous la rubrique « Affaires du gouvernement », et les initiatives parlementaires, inscrites sous la rubrique « Autres affaires », a été mise en évidence par l’un de nos Présidents les plus savants et les plus expérimentés, le Président Noël Kinsella, dans une décision qu’il a rendue le 30 octobre 2013.

Le 29 octobre 2013, la sénatrice Martin avait présenté une motion du gouvernement que le Président avait qualifiée de motion de disposition. Cette motion nous proposait une marche à suivre pour traiter les trois motions visant à suspendre les sénateurs Brazeau, Wallin et Duffy. Ces trois suspensions étaient inscrites au Feuilleton du Sénat sous la rubrique « Autres affaires ». Ce n’étaient pas davantage des motions du gouvernement que le projet de loi C-377 n’est un projet de loi du gouvernement. La leader adjointe du gouvernement, la sénatrice Martin, a néanmoins présenté, sous la rubrique « Affaires du gouvernement », une motion de disposition concernant ces trois motions inscrites à l’ordre du jour sous « Autres affaires ».

Voici ce que le Président Kinsella a dit dans sa décision :

Si la motion de disposition est acceptée au titre des Affaires du gouvernement, elle pourra faire l’objet d’une fixation de délai. Si le Sénat consent à ce qu’il en soit ainsi, le gouvernement pourra alors limiter le débat sur des points inscrits sous les Autres affaires en exerçant des pouvoirs précis qui, à l’heure actuelle, sont clairement réservés aux Affaires du gouvernement.

Honorables sénateurs, le cas qui se produit aujourd’hui est identique à celui-là. Si le Sénat accepte que la motion de disposition de la sénatrice Martin soit traitée comme une affaire du gouvernement, elle pourra faire l’objet d’une motion de fixation de délai.

Le Président Kinsella a expliqué ce qui arriverait si le Sénat acceptait cette motion de fixation de délai :

[…] le gouvernement pourra alors limiter le débat sur des points inscrits sous les Autres affaires en exerçant des pouvoirs précis qui, à l’heure actuelle, sont clairement réservés aux Affaires du gouvernement.

Que pensait le Président Kinsella de ce que la sénatrice Martin a proposé en 2013? Il a déclaré ceci :

Une proposition de ce genre pourrait, à long terme, altérer la structure fondamentale des travaux du Sénat en permettant que les pouvoirs de fixation de délai du gouvernement soient, de fait, appliqués aux affaires inscrites sous Autres affaires.

Il poursuit en disant ce qui suit :

Il revient à tous les sénateurs de protéger les intérêts à long terme du Sénat et l’intégrité de ses traditions et pratiques, en particulier des débats ouverts régis par une structure clairement établie, des éléments qui définissent le Sénat depuis sa création.

Il conclut par cette phrase :

La décision est que la motion de la sénatrice Martin est irrecevable et que la motion doit être révoquée.

Or, avant d’arriver à cette décision, il a ajouté ce qui suit au sujet de la décision qu’il a rendue en 2013, dans des circonstances identiques à celles qui sont soumises aujourd’hui à Son Honneur :

[…] je fonde ma décision sur un examen exhaustif de la question, qui a compris une étude complète du Règlement, des précédents et des ouvrages de procédure. J’ai également consulté des conseillers au cours de plusieurs rencontres tenues dans un court laps de temps. Les problèmes soulevés sont complexes, importants et délicats et pourraient avoir de profondes répercussions sur le fonctionnement du Sénat dans l’avenir.

Très peu de Présidents ont été en poste aussi longtemps que le sénateur Kinsella et, avant d’accéder à la présidence, il avait aussi été leader de l’opposition. Après ce qu’il a qualifié d’« examen exhaustif de la question », il a conclu que, en permettant au gouvernement de présenter des motions de disposition pour des initiatives inscrites à la rubrique « Autres affaires », on mettait notre institution en danger. Il a donc jugé la motion du gouvernement irrecevable.

J’insiste, Votre Honneur, sur le fait que, à l’époque, la décision du Président n’avait pas été contestée par le gouvernement, même si le sujet en cause revêtait une grande importance aux yeux du gouvernement. Cette décision est encore valable aujourd’hui et devrait, avec tout le respect que je vous dois, être respectée et maintenue.

Je rappelle aussi à mes collègues que, en 2013, les sénateurs Martin et Carignan, pour justifier le recours à une motion du gouvernement pour traiter d’une initiative inscrite sous la rubrique « Autres affaires », avaient prétendu que le Sénat étant accaparé par l’initiative en question, il ne pouvait plus s’occuper des affaires du gouvernement. La sénatrice Martin avait alors dit que « l’étude de toutes les autres questions soumises au Sénat » était reportée. Le sénateur Carignan, de son côté, avait déclaré : « Actuellement, on ne peut pas procéder avec l’ordre du jour du gouvernement. »

Le Président Kinsella avait rejeté cet argument, et avec raison. De toute façon, cet argument ne tiendrait pas aujourd’hui, puisque aucune affaire du gouvernement ne serait reportée, compromise ou bloquée parce que nous continuerions à débattre du projet de loi C- 377. À vrai dire, c’est nous, et non nos collègues d’en face, qui avons entamé le débat sur les quelques affaires du gouvernement encore inscrites au Feuilleton.

Votre Honneur, des règles claires et des précédents encore plus clairs ont été établis à ce sujet. Nous sommes tous conscients des pressions politiques qui existent, mais nous disposons d’un cadre réglementaire et procédural pour composer avec ces pressions. Si nous détruisons ce cadre et que nous allons à l’encontre de ces règles claires, comment le Sénat fonctionnera-t-il à l’avenir? Les règles du Parlement, tout comme les lois canadiennes, gouvernent notre comportement, et nous devrions tous pouvoir compter sur elles.

Votre Honneur, je le répète : cette motion est totalement irrecevable, et le Président Kinsella nous a expliqué pourquoi il y a moins de deux ans.

[…]


L’honorable Wilfred P. Moore :

Merci, Votre Honneur.

Je crois, monsieur le leader, qu’aucun sénateur ne s’oppose au dépôt d’une motion par le gouvernement. Personne ne dit que le gouvernement n’a pas le droit de présenter une motion. Toutefois, selon vos propres paroles, la motion en question contamine l’objet qu’elle veut promouvoir. Elle porte sur un projet de loi d’initiative parlementaire, le projet de loi C-377, qui est inscrit au Feuilleton sous la rubrique « Autres affaires ». Le sénateur Cowan l’a expliqué de façon très détaillée.

La situation est très claire. Vous tentez simplement de faire indirectement ce que vous ne pouvez pas faire directement. Personne ne dit que vous ne pouvez pas présenter de motion. Cependant, si la motion est irrecevable, elle est irrecevable. C’est le cas de cette motion. Vous tentez de contourner des règles qui ont été établies au Sénat il y a longtemps.

J’appuie le recours au Règlement du sénateur Cowan.

[…]


L’honorable Pierrette Ringuette :

Honorables sénateurs, j’aimerais appuyer le rappel au Règlement soulevé par le sénateur Cowan.

Nous avons débattu de ce projet de loi pendant de longues périodes en mai et en juin 2013. La volonté du Sénat à l’époque était de renvoyer un projet de loi amendé à la Chambre des communes.

À preuve, lorsque l’amendement proposé par le sénateur Segal a été soumis au vote en juin 2013, plusieurs sénateurs conservateurs l’ont appuyé. Je me souviens clairement que certains se sont abstenus. Certains ont pris leur retraite depuis. Cependant, certains parmi ceux qui ont voté en faveur de l’amendement au projet de loi C-377 sont encore ici, à savoir les sénateurs Doyle, Green, Lang, McIntyre, Nancy Ruth, Seidman, Smith (Saurel), Unger et Verner.

Le Sénat avait fait son travail sur le projet de loi C-377, qui a été amendé, puis renvoyé à l’autre endroit. Nous savons tous ce qui s’est produit à l’époque. En raison de la prorogation, le projet de loi nous est revenu quand nous avons recommencé à siéger en octobre 2013.

Ce projet de loi a traîné sous la rubrique « Autres affaires » de notre Feuilleton pendant 13 mois, c’est-à-dire d’octobre 2013 à novembre 2014, sans être appelé pour la deuxième lecture. Je répète : pendant 13 mois, le gouvernement n’a pas jugé que ce projet de loi d’initiative parlementaire représentait une priorité.

Quant aux arguments présentés par le sénateur Carignan, qui affirme que le gouvernement dispose de la priorité, de la capacité, du pouvoir et de la puissance dictatoriale lui permettant de choisir et de trier, selon son bon vouloir, ce qui constitue des « affaires du gouvernement » ou d’« autres affaires », quand une « autre affaire » peut devenir une « affaire du gouvernement », et quand une « affaire du gouvernement » peut devenir une « autre affaire », je suis tout à fait désolée, mais ce n’est pas de cette manière que fonctionne notre institution.

Cette motion a été présentée par la leader adjointe du gouvernement.

En ce qui concerne l’opinion publique et la clarté du Règlement du Sénat, j’estime que notre Règlement est clair. En ma qualité d’ancienne députée de la Chambre des communes, je peux affirmer que notre Règlement est beaucoup plus clair que celui de l’autre endroit. Qu’il s’agisse de règles de procédure ou de règles administratives, le Règlement est clair et nous l’avons respecté.

Si nous voulons continuer à favoriser les débats selon les règles de la procédure du Sénat, nous ne pouvons pas, après deux ans, demander à la Chambre des communes de transformer tout à coup un projet de loi d’intérêt privé en projet de loi du gouvernement. Franchement, si c’est de cela qu’il s’agit, ne nous étonnons pas si, au cours des prochains mois, l’opinion publique nous reproche de ne pas pouvoir observer les règles de débat et de second regard.

Or, des seconds regards, dans le cadre de ce projet de loi, il y en a eu beaucoup. Pendant tout le temps où nous avons débattu de ce projet de loi et proposé des amendements en 2013, jamais il n’a été question d’un projet de loi du gouvernement.

Les gamins en culottes courtes de l’autre côté de la rue s’empressaient de parler aux médias pour les assurer que ce n’était pas une politique gouvernementale, que le projet de loi n’était pas une initiative ministérielle, mais bien parlementaire. La presse est truffée de déclarations du genre.

Sauf le respect que je dois à notre institution, j’appuie de tout cœur le recours au Règlement du sénateur Cowan.

 

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