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Projet de loi no 1 d’exécution du budget de 2017—Troisième lecture

Projet de loi no 1 d’exécution du budget de 2017—Troisième lecture

Projet de loi no 1 d’exécution du budget de 2017—Troisième lecture

Projet de loi no 1 d’exécution du budget de 2017—Troisième lecture


Publié le 21 juin 2017
Hansard et déclarations par l’hon. Joseph Day

L’honorable Joseph A. Day (leader des libéraux au Sénat) :

Honorables sénateurs, permettez-moi de commencer mes observations sur le projet de loi C-44, Loi d’exécution du budget, que nous étudions à l’étape de la troisième lecture, en félicitant de nouveau le parrain du projet de loi.

Je suis très heureux, sénateur Woo, de vous entendre dire que le gouvernement n’en a pas terminé avec ce projet de loi et que le travail se poursuivra. Peut-être pouvons-nous vous signaler certains points à signaler au gouvernement en vue de la poursuite des travaux.

Je suis également ravi de voir le sénateur Smith, mon ex-collègue au Comité des finances nationales, s’emballer pour des questions financières. Nous sommes maintenant deux ici à nous enthousiasmer pour ces questions.

Le sénateur Smith : Cela ressemble à vos allocutions de l’époque.

Le sénateur Day : C’est vrai.

Honorables sénateurs, j’ai déjà longuement parlé de trois éléments du projet de loi. L’un d’eux concerne la clause d’indexation. Le deuxième porte sur les frais d’utilisation et, en parallèle, sur l’indexation touchant les frais d’utilisation. Le troisième a trait au pouvoir d’emprunt. J’ai souligné qu’il est important pour nous de garder à l’esprit le fil conducteur de ces trois éléments parce que chacun d’eux, à sa façon, enlève aux parlementaires une partie du pouvoir et de la responsabilité qu’ils ont de surveiller les dépenses publiques et d’agir dans l’intérêt des Canadiens pour protéger les fonds publics. Je parlais à ce moment-là de chacun de ces trois éléments, et j’ai expliqué ce qui motivait mes craintes.

En ce qui concerne l’indexation, dont la sénatrice Marshall a également parlé, j’aime l’amendement. J’ai été ravi de l’appuyer hier et je continuerai de l’appuyer parce que j’estime que c’est un aspect très important, qui s’inscrit dans la protection du rôle des parlementaires. Si nous n’apportons pas ces amendements, et que les dispositions sont adoptées rapidement au Sénat, le rôle traditionnel des parlementaires s’érodera progressivement, ce qui n’est pas, selon moi, dans l’intérêt du Canada ou des Canadiens.

Même si nous parlons de certaines préoccupations que j’ai soulevées à l’égard des frais d’utilisation et des emprunts depuis l’allocution que j’ai prononcée à l’étape de la deuxième lecture il y a une semaine et demie, j’ai le regret de dire que je n’ai constaté aucune intention de la part du gouvernement de s’occuper de ces deux éléments. À la fin de mon allocution d’aujourd’hui, j’ai l’intention de faire quelques suggestions quant à la façon dont nous pourrions apaiser ces préoccupations.

Nous sommes tous conscients des défis auxquels nous sommes confrontés au Sénat chaque fois que nous constatons des problèmes dans un projet de loi budgétaire.

Il ne fait aucun doute que nous avons le pouvoir d’amender ou même de défaire les projets de loi budgétaires de l’autre endroit, car ce pouvoir est établi depuis fort longtemps. Un rapport daté de 1918 décrit le rôle du Sénat à cet égard, et c’est un droit bien établi. En effet, notre président l’a confirmé la semaine dernière dans sa décision.

Nous savons cependant tous que la décision d’exercer ce pouvoir créerait une controverse. Le gouvernement peut apprécier les amendements du Sénat et leur accorder une grande valeur en théorie, mais il est un peu moins enthousiaste lorsque des amendements à ses projets de loi sont effectivement proposés et adoptés, surtout à cette période, juste avant la pause estivale.

Cela dit, nous devons faire notre travail, honorables sénateurs. C’est l’un des propos de mon intervention d’aujourd’hui. Nous devons accomplir notre travail de sénateurs et nous ne devons pas nous dérober à la tâche.

En clair, je comprends ceux qui répugnent à proposer ou à soutenir des amendements à un projet de loi d’exécution du budget. En effet, plusieurs dispositions comprises dans ce projet de loi omnibus me paraissent inquiétantes. Cependant, je suis prêt à les accepter. Le projet de loi est si volumineux qu’il y a beaucoup de dispositions que je n’ai même pas eu le temps d’examiner, d’approfondir et de comprendre. Pourtant, je suis prêt à les accepter et à accorder ma confiance au gouvernement à ce chapitre.

Toutefois, il y a un enjeu que je ne peux pas ignorer. Il est lié aux dispositions de la partie 4, laquelle s’intitule, comme vous le savez, « Mesures diverses ». À l’avant-plan, dans les trois premières parties, on traite des questions financières, puis, dans la partie 4, de mesures diverses. Nous faisons partie de l’une de ces mesures. Il s’agit de la section 2, sur la « Dette publique ».

Honorables collègues, ces dispositions touchent à l’essence même de notre système parlementaire tel qu’il existe depuis ses origines, il y a des centaines d’années. Je parle du contrôle des cordons de la bourse. Ce serait tromper ma conscience que de laisser ces dispositions être adoptées en l’état sans souffler mot.

Trois problèmes étroitement liés doivent être réglés au plus vite, selon moi.

Premièrement, il faut absolument abroger l’article 43.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques. J’ai rappelé en détail la semaine dernière l’origine de cet article. En 2007 — il y a donc 10 ans —, le Parlement a adopté un projet de loi omnibus qui comprenait un article de deux phrases modifiant la Loi sur la gestion des finances publiques, deux phrases perdues dans un projet de loi très volumineux. Ce nouvel article — 43.1 — permettait au Cabinet d’autoriser le gouvernement à effectuer des emprunts sans devoir obtenir au préalable l’approbation du Parlement. Sans obligation aucune, il pouvait agir sur-le-champ.

Cet article était révolutionnaire, chers collègues. Il retirait au Parlement toute autorité à l’égard des emprunts gouvernementaux. Cette autorité, qui avait cours depuis des siècles, trouve ses origines dans la Grande Charte, signée à Runnymede un jour de juin, le 15 juin 1215 pour être exact, il y a de cela plus de 800 ans.

Comme je l’ai expliqué la semaine dernière, les parlementaires n’ont pas renoncé à ce pouvoir d’une importance cruciale en toute connaissance de cause. C’est simplement que personne n’a remarqué l’article en question. Après son adoption, il y a eu beaucoup de discussions. Les gens se demandaient ce qui était arrivé : « Comment se fait-il que les projets de loi portant pouvoir d’emprunt ne sont plus présentés à la Chambre des communes ou au Sénat? » Ils ne se doutaient pas qu’ils avaient renoncé à leur pouvoir d’approbation.

Il s’agit d’un fragment de deux phrases très controversé faisant partie d’un projet de loi omnibus.

L’article a donc échappé aux parlementaires des deux Chambres. Ce n’est qu’après son adoption qu’ils s’en sont rendu compte. Quand trois autres sénateurs et moi avons réalisé ce qui venait de se passer, nous avons tenté en vain de rétablir le droit de regard sur les emprunts au moyen de projets de loi d’initiative parlementaire. Tous ces projets de loi sont morts au Feuilleton. La même situation se répète aujourd’hui. Nous serons bientôt nombreux à apprendre que des projets de loi que nous aurions aimé voir adoptés seront morts au Feuilleton.

Aux dernières élections, nous étions ravis d’entendre le Parti libéral promettre qu’il « obliger[ait] le gouvernement à soumettre tout plan d’emprunt au vote de la Chambre ». C’était là l’une des promesses majeures qui ont porté le Parti libéral au pouvoir. La Loi d’exécution du budget de 2016 comprenait un article qui nous a d’abord donné à penser que les libéraux allaient honorer leur promesse.

En effet, cet article inscrit dans la Loi d’exécution du budget de 2016 devait abroger l’odieux article 43.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques. Le ministre Morneau s’est présenté ici même au Sénat après coup et nous a remerciés pour le travail que nous avions accompli et nous a assurés que l’exigence d’approbation parlementaire serait rétablie. C’est en nous fondant sur cette assurance que avons adopté le projet de loi d’exécution du budget.

C’était la deuxième fois qu’on nous faisait une telle promesse, honorables sénateurs, mais elle ne s’est toujours pas concrétisée.

Le ministre des Finances l’a d’ailleurs confirmé la semaine dernière lorsqu’il a comparu devant le Comité des finances nationales. Écoutez ce qu’il a dit :

On m’a demandé pourquoi le gouvernement n’avait pas déclaré cette disposition en vigueur en 2016. Dès le départ, nous avons dit que nous voulions attendre que le cadre soit terminé — ce qui n’était pas le cas — avant de le relier au processus budgétaire et aux prévisions budgétaires à jour. Autrement dit, il s’agit d’un processus en deux temps. En 2016, le gouvernement a d’abord modifié la Loi sur la gestion des finances publiques afin d’y réintégrer le principe d’approbation parlementaire. Nous vous soumettons désormais…

— à nous, parlementaires —

… la Loi autorisant certains emprunts…

— elle se trouve dans le projet de loi budgétaire de cette année, le projet de loi C-44, mais il aura quand même fallu attendre un an —

… qui définit ce que le Parlement devra approuver en se fondant sur les prévisions budgétaires actuelles.

Si vous avez bien suivi, vous aurez compris que le ministre essayait d’expliquer pourquoi la disposition qui mettait fin comme promis au pouvoir d’emprunter sans l’autorisation préalable des parlementaires n’a jamais été déclarée en vigueur. Nul besoin de dire que nous étions stupéfaits : cette disposition n’a jamais reçu la proclamation royale et n’a jamais été mise en vigueur. Pourquoi? Parce que le gouvernement considérait qu’il s’agissait d’une formalité procédurale devant être coordonnée avec une autre mesure législative qui devait venir un an plus tard. Le ministre s’était pourtant confondu en remerciements pour les sénateurs et leur avait assuré que cette aberration devait être corrigée.

Ce processus en deux temps, honorables sénateurs, ressemble fort au pas de deux d’une autre époque. Cela dit, nous en sommes actuellement, avec le projet de loi C-44, à la deuxième des deux étapes, l’adoption de la Loi autorisant certains emprunts. Je suppose donc que le gouvernement acceptera enfin de déclarer en vigueur la disposition que nous avons adoptée l’an dernier en même temps que le budget. C’est tout simple, honorables sénateurs. La disposition d’entrée en vigueur de la section du projet de loi C-44 qui porte là- dessus associe déjà l’entrée en vigueur de la nouvelle Loi autorisant certains emprunts à l’entrée en vigueur d’un autre article de la Loi no 1 d’exécution du budget de 2016, ce dont le sénateur Smith a déjà parlé. Je m’explique.

L’an dernier, le gouvernement a expliqué que, en certaines circonstances exceptionnelles, il pourrait être appelé à effectuer des dépenses imprévues considérables. Pour cela, il leur faudrait emprunter de l’argent. Il est question ici de situations extraordinaires comme une catastrophe naturelle ou une crise financière. Dans ces cas-là, il est possible qu’on ne puisse obtenir rapidement l’approbation du Parlement par ll’intermédiaire d’un projet de loi qui devrait être adopté par les deux Chambres. Honorables sénateurs, c’est là un raisonnement tout à fait sensé. C’est à cela que sert l’article 183 du projet de loi d’exécution du budget de l’an dernier, dont le sénateur Smith a parlé.

Toutefois, cet article-là n’est jamais entré en vigueur non plus. Ni l’article 182, qui devait éliminer le droit du gouvernement d’emprunter de l’argent sans avoir à consulter les parlementaires, ni l’article 183, sur les circonstances exceptionnelles, ne sont entrés en vigueur. On peut penser que le gouvernement n’avait pas besoin des pouvoirs extraordinaires prévus à l’article 183 puisqu’il possédait déjà tout le pouvoir que l’on peut désirer en vertu de l’article 43.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques, qui n’a jamais été abrogé.

Le gouvernement jouit d’un pouvoir d’emprunt amplement suffisant. Il continuera à l’exercer si nous ne nous en occupons pas au moyen de ce projet de loi ou par d’autres moyens.

Il est dit dans le projet de loi C-44 que l’article 183, dont on vient de parler, entrera en vigueur en même temps que le projet de loi lui- même. Qu’en sera-t-il de l’article 182, qui est censé abroger cet odieux article vieux de 10 ans qui n’impose aucune forme de restriction? On reste muet sur cet article qui n’est jamais entré en vigueur.

J’étais donc étonné que l’entrée en vigueur du projet de loi C-44, qui s’accompagne d’une référence à l’article 183, fasse l’impasse sur l’article 182, qui abroge l’horrible article 43.1. Autrement dit, l’article sur les circonstances exceptionnelles entrerait en vigueur, mais il n’en irait pas de même de l’abrogation — si cruciale pourtant — des dispositions qui retirent aux parlementaires leur autorité.

Y a-t-il quelque chose qui m’échappe? Je suis convaincu que c’est un oubli de la part du gouvernement.

Je vais donc proposer que le Sénat prenne des mesures pour que soit mise en œuvre la disposition que le Parlement a adoptée l’an dernier, conformément à ce que le gouvernement a promis de faire, selon ce que le ministre nous a dit. La volonté du Parlement s’est exprimée par l’adoption de cette disposition, qui abroge l’article 43.1. Elle doit entrer en vigueur en même temps que le nouveau pouvoir d’emprunt.

Toutefois, cette mesure ne permet pas encore au gouvernement de respecter complètement sa promesse électorale. Voyons ce qu’il en est.

Comme je l’ai dit la semaine dernière, l’article 3 de la nouvelle Loi autorisant certains emprunts, qui fait partie du projet de loi C-44, Loi d’exécution du budget de 2017, m’a laissé perplexe. L’article 3 semblait avoir le même effet que la version originale de l’article 43.1. Cependant, il y a un nouvel article 3 dans la Loi autorisant certains emprunts qui semble faire la même chose : le gouvernement peut emprunter sans demander l’autorisation du Parlement.

Je suis certain, compte tenu des déclarations du ministre et de la promesse électorale du gouvernement, que ce n’est pas l’intention de ce dernier. Le ministre a même été très clair lors de son témoignage devant le Comité des finances nationales la semaine dernière lorsqu’il a affirmé que : « […] le Parlement aura plus de pouvoir que jamais en matière d’emprunts grâce au projet de loi que nous proposons ».

Si nous supprimions simplement toutes les étapes des deux dernières années, que nous revenions à la situation d’il y a dix ans, en 2007, et que nous exigions une Loi autorisant certains emprunts chaque fois que le gouvernement veut emprunter plus d’argent, le problème serait réglé. C’est l’étalon dont il faut se servir pour mesurer le gouvernement aujourd’hui. Le ministre a affirmé que les parlementaires auraient « plus de pouvoir que jamais ».

Dans l’annexe à la fin du projet de loi C-44, on peut voir ce dont il est question aujourd’hui. Il y a là une liste qui montre que, chaque année où le gouvernement a dû emprunter, une loi autorisant certains emprunts a dû être adoptée. Le gouvernement devait la présenter en disant : « Nous avons besoin de cet argent pour atteindre nos objectifs de cette année, alors nous vous prions d’autoriser l’emprunt comme vous avez autorisé les activités. »

Revenons au témoignage du ministre des Finances devant le Comité des finances nationales :

Il y a dix ans, le gouvernement précédent a retiré des pouvoirs au Parlement au profit du Cabinet. Nous remplissons notre promesse en redonnant au Parlement le pouvoir d’approuver le financement dont a besoin le gouvernement.

C’est très clair, chers collègues. Le gouvernement a l’intention, au moyen de cette nouvelle loi, de rendre au Parlement au moins les pouvoirs qu’il avait avant 2007. Cependant, comme je l’ai expliqué en détail dans mon intervention, la semaine dernière, ce n’est pas ce que fait l’article 3 de la Loi autorisant certains emprunts dans le projet de loi C-44. L’article 3, dans son libellé actuel, permettrait au Cabinet d’autoriser le gouvernement à emprunter de l’argent sans devoir s’adresser d’abord au Parlement. Cet article ne fait pas la moindre mention de l’approbation du Parlement. C’est pourquoi je suis troublé de voir cette disposition particulière, l’article 3, dans cette loi.

J’en viens à la troisième question ou au troisième problème que j’ai promis de vous exposer. Plusieurs d’entre nous ont été surpris de voir que, selon la nouvelle Loi autorisant certains emprunts, le Parlement n’aurait à présenter qu’un rapport tous les trois ans, rapport qui devrait porter sur la somme totale empruntée par le gouvernement au cours de ces trois années. Avant, le compte rendu était annuel et se faisait par l’intermédiaire de projets de loi autorisant des emprunts. J’affirme respectueusement que cette période est simplement trop longue. Nous devrions attendre les prochaines élections et peut-être un autre gouvernement pour découvrir ce que le gouvernement a fait en matière d’emprunts. Et qu’y pourrions-nous alors? C’est une période bien trop longue, honorables sénateurs. Je crois qu’il devrait y avoir un rapport annuel.

Ce passage à un rapport annuel aurait un effet secondaire dans les cas où le gouvernement doit être autorisé à emprunter de l’argent sans l’autorisation du Parlement. Cela se produit quand le gouvernement est confronté à des circonstances extraordinaires, par exemple en cas de catastrophe naturelle ou de crise financière, comme je l’ai déjà mentionné. Dans le projet de loi d’exécution du budget de l’année dernière, nous avons établi avec soin des paramètres définissant ces circonstances exceptionnelles. Le gouvernement serait autorisé à emprunter sans l’autorisation du Parlement à condition d’en rendre compte au Parlement a posteriori le plus vite possible. Cette période était de 30 jours dans le budget de l’an dernier.

Si nous approuvons ces dispositions dans le projet de loi C-44, honorables sénateurs, cette période sera portée à trois ans — trois ans — avant que nous n’apprenions l’existence de cette dépense extraordinaire.

Comme je l’ai mentionné, puisque le gouvernement n’a jamais déclaré en vigueur l’exception définie dans le projet de loi d’exécution du budget de l’année dernière, l’article relatif au rapport n’est pas non plus entrée en vigueur. Maintenant, le projet de loi C-44 déclarerait finalement les dispositions d’exception en vigueur, mais il ne tient pas compte de l’obligation légale de faire rapport au Parlement. Il l’omet tout simplement. Il n’en dit rien. Cette disposition n’entrerait pas en vigueur. Au lieu de cela, par l’intermédiaire de ces rapports sur les emprunts d’urgence, toutes choses étant égales par ailleurs, trois années s’écouleraient avant que nous apprenions ce qui s’est fait.

Au lieu que le rapport soit déposé au Parlement dans un délai d’un mois, les Canadiens devraient attendre trois ans avant d’avoir l’information. C’est simplement inacceptable et cela ne laisse aucune possibilité de surveillance parlementaire.

Honorables sénateurs, les Canadiens méritent mieux. Bien sûr, cela va à l’encontre de ce que le Parlement a imposé quand il a accordé les exceptions l’année dernière et qu’il a adopté les dispositions législatives. Cependant, si nous changeons l’obligation élémentaire de rapport sur les emprunts après trois ans pour la remplacer par des rapports qu’il faudrait présenter chaque année au Parlement, ces prétendus emprunts d’urgence devraient eux aussi faire l’objet d’un rapport chaque année, ce qui veut dire que le gouvernement nous dirait au moins chaque année ce qu’il a emprunté.

Chers collègues, il s’agit d’amendements limités et ciblés qui, selon moi, pourraient améliorer considérablement le projet de loi ainsi que la relation entre le Cabinet, le gouvernement, le Parlement et notre rôle.

Comme je l’ai expliqué, loin d’aller à l’encontre d’une promesse électorale, ces mesures mettraient en œuvre un engagement électoral fondamental du gouvernement. La coordonnatrice législative du gouvernement au Sénat a soutenu ici dans un autre contexte qu’il serait « injustifié de la part du Sénat de voter contre une promesse électorale ». Je ne vais pas aussi loin et je n’irais pas aussi loin, mais, en inversant la proposition, je pense que l’équipe du représentant du gouvernement doit admettre que nous avons toute la légitimité requise pour choisir de défendre et de mettre en œuvre une promesse électorale pour laquelle les citoyens du Canada ont voté, même s’il faut pour cela modifier un projet de loi d’exécution du budget.

Des voix : Bravo!

Le sénateur Day : Plus important encore, honorables sénateurs, si ces changements étaient mis en œuvre, ils permettraient de rétablir les pouvoirs fondamentaux du Parlement concernant les emprunts du gouvernement.

Chers collègues, le contrôle des deniers publics est au cœur même de l’institution qu’est le Parlement. Nous avons perdu ce pouvoir à cause d’une disposition enfouie dans un projet de loi omnibus il y a 10 ans. Maintenant, je propose que nous le récupérions. Malheureusement, la loi autorisant certains emprunts proposée par le gouvernement ne redonne pas ce pouvoir au Parlement.

Honorables sénateurs, nous pouvons reprendre ce pouvoir de bien des façons. Nous pouvons présenter un amendement ici aujourd’hui pour effectuer ces changements. C’est une chose à laquelle j’ai longuement et durement réfléchi. Nous pouvons faire connaître notre position — c’est d’ailleurs pourquoi j’ai donné autant de détails sur ce qui doit être fait, à la suite de consultations avec de nombreux conseillers externes. Notre opinion aura été exprimée. Le gouvernement sera en mesure d’agir. Ou alors, nous pouvons présenter une autre mesure législative à l’automne si le gouvernement refuse de donner suite aux recommandations formulées par le Sénat

Honorables sénateurs, quoi qu’il en soit, je peux vous assurer que le Sénat continuera d’avoir la mémoire longue.

La sénatrice Cools : Nous avons une très bonne mémoire, une excellente mémoire.

Le sénateur Day : Nous demeurerons au service du peuple canadien; il peut compter sur nous. Nous sommes résolus à faire en sorte que cet important enjeu ne soit pas relégué aux oubliettes.

 

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